КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 20 июня 2014 г. по делу № 3-11/14

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим в части постановления администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а "О Порядках предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта в 2014-2016 годах",

установил:

Постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а утверждены:
Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение затрат, связанных с осуществлением внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа) в 2014-2016 годах (приложение № 1) (далее - Порядок № 1);
Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа на местных воздушных линиях) в 2014-2016 годах (приложение № 2) (далее - Порядок № 2);
Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение части затрат юридических лиц, связанных с осуществлением аэропортовой деятельности) в 2014-2016 годах (приложение № 3) (далее - Порядок № 3).
Нормативный правовой акт опубликован в издании "СП - нормативные документы", № 6, 7 февраля 2014 года.
В соответствии с пунктом 20 Порядка № 1 главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 16 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидии возобновляется.
В соответствии с пунктом 20 Порядка № 2 главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 16 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.
В соответствии с пунктом 18 Порядка № 3 главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 14 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в суд с заявлением о признании приведенных пункта 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение затрат, связанных с осуществлением внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа) в 2014-2016 годах (приложение № 1), пункта 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа на местных воздушных линиях) в 2014-2016 годах (приложение № 2), пункта 18 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение части затрат юридических лиц, связанных с осуществлением аэропортовой деятельности) в 2014-2016 годах (приложение № 3) недействующими со дня вступления в силу.
В обоснование требований указал, что правовое регулирование отношений, связанных с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению субсидий коммерческим организациям, осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в силу требований которого субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров), выполнением работ, оказанием услуг (ст. 69, п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечислены положения, которые должны содержаться в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям). Указанные правовые акты должны предусматривать порядок возврата субсидии в соответствующий бюджет в случае нарушения ее получателем условий, установленных при предоставлении субсидии. Такой порядок в оспариваемом нормативном акте определен и содержится в главе 5 каждого из Порядков, которые предусматривают, что в случае нарушения получателями условий предоставления субсидий, установленных настоящим Порядком и заключенными Соглашениями, а также обнаружения излишне выплаченных сумм субсидий, выявления недостоверности сведений, на основании письменного требования главного распорядителя и (или) предписания департамента финансового контроля Костромской области субсидии подлежат возврату получателями в областной бюджет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в течение 10 рабочих дней со дня получения соответствующего требования (предписания). Таким образом, в Порядках закреплен механизм гражданско-правовой ответственности получателя субсидии, подлежащий реализации главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с подп. 3 п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении получателя субсидии (перевозчика) при нарушении им условий предоставления субсидии.
В то же время пунктами 20 Порядка № 1 и Порядка № 2 и пунктом 18 Порядка № 3 сроки и процедура приостановления выплаты субсидии перевозчику, сроки и процедура принятия решения об отмене приостановления субсидирования в случае устранения нарушений получателем субсидии, не определены. Порядки № 1, № 2 и № 3 не регламентируют размер подлежащей приостановлению выплаты субсидии (полностью за финансовый год либо частично за период времени, в котором допущено нарушение) и не устанавливают сроки и процедуру предоставления перевозчиком документов об устранении нарушений, обусловивших приостановление ее выплаты. Приостановление выплаты субсидии в отсутствие закрепленного механизма применения правовой нормы способно повлечь различные условия приостановления субсидирования, предусматриваемые различными договорами с различными перевозчиками, что недопустимо с позиций бюджетного законодательства и может создать неравные условия для различных перевозчиков по одному и тому же виду субсидий. Оспариваемые нормы о праве администрации Костромской области приостанавливать выплату субсидии в отсутствие закрепленного механизма осуществления указанной административной процедуры не согласуются с требованиями правовой определенности. Неопределенность оспариваемых правовых норм ведет к неоднозначному их пониманию и применению, что само по себе является основанием для признания их недействующими.
Ссылаясь на подпункты "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, полагал, что оспариваемые пункт 20 Порядка № 1, пункт 20 Порядка № 2 и пункт 18 Порядка № 3 содержат коррупциогенные факторы, а именно: широту дискреционных полномочий (то есть неопределенность условий и оснований принятия решений органом государственной власти) и неполноту административных процедур (то есть отсутствие порядка совершения органом государственной власти определенных действий либо одного из элементов такого порядка).
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамент финансов Костромской области, департамент финансового контроля Костромской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области.
В настоящем судебном заседании прокурор Ш. заявление поддержал по изложенным в нем доводам.
Представитель администрации Костромской области С. полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению, поддержал доводы, изложенные в отзыве на заявление прокурора. Представителем заинтересованного лица указано, что статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на которую опирается прокурор в своем заявлении, регулирует бюджетные отношения, а не вопросы функционирования транспорта. Прокурором не доказано отнесение спорного вопроса к компетенции транспортной прокуратуры.
Заявителем не обосновано, какие права и свободы лиц нарушаются оспариваемыми положениями нормативного правового акта, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит оспариваемый правовой акт. Указанные Порядки были разработаны департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области на основании ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов", приняты в пределах компетенции и с соблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативного правового акта, а также к порядку его формирования, не противоречат федеральному законодательству.
В главе 4 Порядков устанавливаются конкретные сроки рассмотрения документов для принятия решения о предоставлении субсидий или об отказе в предоставлении субсидий. Поскольку вопросы предоставления субсидий, приостановления их выплаты регулируются правилами, содержащимися в одной главе, то предусмотренный порядок распространяется как на предоставление субсидии при подаче заявления, так и на предоставление субсидии после приостановления ее выплаты. При указанных обстоятельствах широких пределов усмотрения и возможности необоснованного применения исключений из общих правил и неоднозначного толкования не усматривается.
Представитель департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области П. не согласилась с заявлением прокурора. Указала, что департаментом разработаны Порядки предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта в 2014-2016 годах, которые впоследствии утверждены постановлением администрации Костромской области от 30.01.2014 № 11-а, в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законами Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов", от 18 ноября 2009 года № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области".
Оспариваемые прокурором Порядки приняты в пределах компетенции и с соблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативного правового акта, а также к порядку его опубликования; федеральному законодательству не противоречат. Какая-либо правовая неопределенность, либо неясность в условиях приостановления выдачи субсидии отсутствует, доводы прокурора о возможности злоупотребления правами неопределенного круга лиц со стороны должностных лиц являются необоснованными.
Департаментом разработан типовой порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта. Каких-либо приостановлений по выплате субсидий не предпринималось, дополнительных методических рекомендаций, приказов, постановлений департаментом не разрабатывалось и не утверждалось.
Нарушения пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, в части отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, не имеется. Пункт 11 главы 4 Порядков № 1 и № 2 и пункт 9 главы 4 Порядка № 3 устанавливают конкретные сроки рассмотрения документов для принятия решения о предоставлении субсидий или об отказе в предоставлении субсидий. Поскольку вопросы предоставления субсидий, приостановления их выплаты регулируются правилами, указанными в одной главе, то предусмотренный порядок распространяется как на предоставление субсидий при подаче заявления, так и на предоставление субсидий после приостановления ее выплаты.
В главе 4 Порядков содержатся условия предоставления субсидий. В пунктах 10 и 16 указанной главы Порядков № 1 и № 2 и пунктах 8 и 14 указанной главы Порядка № 3 содержатся конкретные обязательства получателя субсидий. В пункте 20 Порядков № 1 и № 2 установлено, что при неисполнении получателем требований пункта 16 Порядка главный распорядитель вправе приостановить выплату субсидий. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется. Также регламентируется порядок приостановления выплаты субсидий Порядком № 3. Пунктом 11 Порядков № 1 и № 2 предусмотрено, что в случае принятия решения о предоставлении субсидий с лицом, указанным в п. 4 Порядка, в срок, не превышающий 10 рабочих дней, главный распорядитель заключает Соглашение о предоставлении субсидий на соответствующий финансовый год. Аналогичные положения предусмотрены Порядком № 3. Таким образом, Порядки предусматривают все необходимые сроки и условия предоставления субсидий, каких-либо неясностей и недостаточной определенности не содержат.
Представитель департамента финансового контроля Костромской области Ф. в судебном заседании поддержала возражения представителя администрации Костромской области и представителя департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области относительно доводов заявления прокурора.
Представитель департамента финансов Костромской области в судебное заседание не явился, представлено заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Директор департамента финансов Костромской области Б. в ранее направленном отзыве на заявленные требования указал, что в соответствии со ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится организация транспортного обслуживания населения воздушным транспортом. Установленное пунктом 20 Порядка № 1 право главного распорядителя на приостановление выплаты субсидии при невыполнении получателями требований пункта 16 Порядка № 1 и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной Порядком, подлежит применению в контексте с иным нормами данного Порядка. Так, в соответствии с п. 16 Порядка № 1 получатель субсидии обязан ежемесячно представлять главному распорядителю отчет о деятельности по осуществлению внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа по форме согласно приложению № 2 к данному Порядку не позднее 25 числа месяца, следующего за отчетным, за исключением отчета за ноябрь, который должен быть представлен не позднее 10 декабря. В свою очередь в соответствии с пунктами 17-18 Порядка № 1 для перечисления субсидий главный распорядитель готовит платежные поручения в соответствии с бюджетной росписью в пределах лимитов бюджетных обязательств по получателям и представляет их в департамент финансов Костромской области.
Департамент финансов Костромской области при представлении главным распорядителем платежных поручений и документов, служащих основанием платежа (Соглашения, ежемесячного отчета о деятельности), перечисляет главному распорядителю средства областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта в соответствии с росписью расходов областного бюджета и утвержденными лимитами бюджетных обязательств.
В случае если получателем субсидии не выполнены условия, предусмотренные пунктом 16 Порядка № 1, у главного распорядителя не возникают основания для представления в департамент финансов платежного поручения на перечисление субсидий. При этом в предоставлении субсидий получателю не отказывается (п. 13 Порядка № 1), однако фактическое предоставление субсидии не осуществляется и производится только после устранения нарушений. Аналогичным образом регламентируется правовое регулирование предоставления субсидии в рамках Порядка № 2 и Порядка № 3. Полагает, что неопределенность условий и оснований принятия решения органами государственной власти отсутствует.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К. считала заявление прокурора подлежащим удовлетворению. Отметила, что оспариваемые положения пункта 20 приложения № 1, пункта 20 приложения № 2, а также пункта 18 приложения № 3 не отвечают принципу достаточности правового регулирования и содержат коррупциогенные факторы. Оспариваемые пункты не закрепляют срок принятия решения о приостановлении выплаты субсидии, срок для устранения оснований, которые повлекли приостановление субсидий, а также срок возобновления выплаты субсидий, при этом рассматриваемые пункты не отсылают к иным нормам утвержденных Порядков. Таким образом, оспариваемые пункты содержат коррупциогенные факторы в силу подп. "а" и "ж" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, в соответствии с оспариваемыми пунктами основанием для приостановления выплаты субсидии служит, в том числе предоставление получателями субсидии неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком.
Из содержания пункта 20 приложения № 1, пункта 20 приложения № 2 и пункта 18 приложения № 3 следует, что они включают в себя сведения, в том числе предусмотренные пунктом 13 приложения № 1, пунктом 13 приложения № 2 и пунктом 11 приложения № 3. Вместе с тем согласно подпункту 4 пункта 13 приложения № 1, подпункта 3 пункта 13 приложения № 2 и подпункта 4 пункта 11 приложения № 3 представление недостоверных сведений служит основанием для отказа в предоставлении субсидий. Таким образом, оспариваемые нормы приложений № 1-3 содержат коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. "в" и "ж" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы.
Оспариваемыми пунктами предусмотрено, что главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий. Использование формулировки "вправе" предполагает диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, что также рассматривается как коррупциогенный фактор в силу подп. "б" п. 3 Методики.
Оспариваемые пункты порядка не закрепляют процедуру направления уведомления о приостановлении субсидии, срок направления такого уведомления, что свидетельствует о недостаточности правовых норм.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1).
Предметом надзора, в частности, являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (статья 21).
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (статья 22).
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 23).
При этом, как разъяснено в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 года № 211 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере" на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия по организации и осуществлению надзора за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации в сфере функционирования воздушного транспорта.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 года № 71 полномочия Северо-Западной транспортной прокуратуры распространяются на территорию Костромской области.
Следовательно, заявление об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта, рассматриваемое в настоящем деле, подано заместителем Северо-Западного транспортного прокурора как лицом, имеющим полномочия на его подписание и предъявление в суд.
Оснований полагать, что оспариваемые в настоящем деле положения нормативного правового акта не относятся к подведомственным транспортной прокуратуре вопросам, у суда не имеется. В связи с изложенным доводы, приводимые представителем администрации Костромской области о том, что подача заместителем прокурора рассматриваемого заявления является вмешательством в бюджетные отношения, не могут быть признаны состоятельными.
Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно подп. 9 п. 2 ст. 26.3 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом.
Статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулируется предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.
Согласно названной норме Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг (п. 1).
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подп. 2 п. 2).
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (подп. 1-3 п. 3).
Из правового анализа приведенного законодательства следует, что к полномочию субъекта Российской Федерации отнесено принятие нормативного правового акта о предоставлении из регионального бюджета субсидии организациям, осуществляющим внутренние воздушные перевозки пассажиров и багажа, который в том числе должен содержать условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
В силу Устава Костромской области высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области (статьи 20, 26).
На основании статьи 4 Закона Костромской области от 18 ноября 2009 года № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" в целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным, городским наземным, электрическим, воздушным, водным и железнодорожным транспортом общего пользования, могут предоставляться из соответствующих бюджетов субсидии на возмещение затрат или недополученных доходов, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа при осуществлении регулярных перевозок, в том числе при социальных перевозках в порядке, установленном, соответственно, администрацией Костромской области, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Статья 16 Закона Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" устанавливает, что средства на поддержку транспорта из областного бюджета предоставляются в виде субсидий в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области, в случаях осуществления расходов на отдельные мероприятия, в том числе в области воздушного транспорта, включая возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении по регулируемым тарифам (часть 2).
В целях реализации названных полномочий администрацией Костромской области принято постановление от 30 января 2014 года № 11-а "О Порядках предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта в 2014-2016 годах".
Соответственно, данное постановление принято администрацией Костромской области в пределах своей компетенции.
Не установлено в ходе судебного разбирательства и нарушения требований закона к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, введения в действие и опубликования.
Постановление администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а вступило в силу со дня подписания (пункт 3 постановления), официально опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене "СП - нормативные документы", что отвечает положениям статьи 21 Закона Костромской области от 11 января 2007 года № 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области".
Доводы заявления заместителя Северо-Западного транспортного прокурора сводятся к тому, что оспариваемые положения нормативного правового акта носят неопределенный характер, что влечет признание пункта 20 Порядка № 1, пункта 20 Порядка № 2 и пункта 18 Порядка № 3 недействующими.
Суд находит данные доводы обоснованными, а само заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов (статья 6).
Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункты "а", "ж" пункта 3).
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором положения нормативного правового акта не согласуются с требованиями правовой определенности, что ведет к неоднозначному их пониманию и применению.
Так, в силу пункта 10 Порядка № 1 для получения субсидий лица, указанные в пункте 4 настоящего Порядка, предоставляют главному распорядителю следующие документы:
1) заявление о предоставлении субсидии на возмещение затрат, связанных с осуществлением внутренних воздушных перевозок, на соответствующий финансовый год по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку;
2) прогнозные показатели по осуществлению регулярных рейсов воздушных перевозок пассажиров и багажа на внутренних воздушных линиях на планируемый период с разбивкой поквартально по показателям, указанным в отчете о деятельности по осуществлению внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку;
3) копию приказа об учетной политике на соответствующий финансовый год, отражающего формирование затрат на осуществление внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа, осуществляемых лицами, указанными в пункте 4 настоящего Порядка, в планируемом периоде.
В соответствии с пунктом 11 Порядка № 1 главный распорядитель в течение 10 рабочих дней рассматривает документы, указанные в пункте 10 настоящего Порядка, на предмет соблюдения условий, предусмотренных пунктами 5, 6 настоящего Порядка, и принимает решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении субсидии. В случае принятия решения об отказе в предоставлении субсидии главный распорядитель письменно уведомляет заявителя об этом с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования в срок, не превышающий 3-х рабочих дней со дня принятия решения. В случае принятия решения о предоставлении субсидии заключает с лицом, указанным в пункте 4 настоящего Порядка, в срок, не превышающий 10 рабочих дней, соглашение о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение затрат, связанных с осуществлением внутренних воздушных перевозок, на соответствующий финансовый год.
На основании пункта 16 Порядка № 1 получатель субсидии обязан ежемесячно представлять главному распорядителю отчет о деятельности по осуществлению внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку не позднее 25 числа месяца, следующего за отчетным, за исключением отчета за ноябрь, который должен быть представлен не позднее 10 декабря.
Из содержания оспариваемого пункта 20 Порядка № 1 (в нормативном акте имеется два пункта под номером 20) следует, что главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 16 Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком.
В то же время, в отличие от приведенных выше положений пункта 11, касающихся принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии на первоначальной стадии - до заключения соглашения о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год, оспариваемый пункт не предусматривает срок, в течение которого главный распорядитель рассматривает предоставленные получателем субсидии в соответствии с пунктом 16 Порядка документы и в случае выявления в них неполной или недостоверной информации принимает решение о приостановлении выплаты субсидии.
Не определен и срок, в течение которого главный распорядитель принимает решение о приостановлении выплаты субсидии в случае непредставления получателем указанных в пункте 16 Порядка отчетов, а также срок, в течение которого принимается данное решение в случае выявления в документах неполной или недостоверной информации.
Оснований для распространения на пункт 20 Порядка № 1 сроков, указанных в пункте 11 вопреки утверждению представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамента финансового контроля Костромской области, суд не находит. Как было отмечено ранее, пункт 11 Порядка регулирует иные вопросы, не относящиеся к приостановлению выплаты субсидии, при этом какие-либо ссылки на возможность применения предусмотренных в нем сроков к приостановлению, возобновлению выплаты субсидии в оспариваемом пункте 20 Порядка № 1 отсутствуют.
Кроме того, из буквального содержания оспариваемых прокурором положений следует, что главный распорядитель вправе приостановить выплату субсидии в случае выявления неполной или недостоверной информации не только в документах, указанных в пункте 16 Порядка, но и документов, указанных в ранее приведенном пункте 10 настоящего Порядка. Так, в отношении неполной или недостоверной информации употреблено выражение "предусмотренной настоящим Порядком", без конкретизации пункта. Такое же толкование оспариваемого пункта следует и из объяснений представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамента финансового контроля Костромской области в ходе судебного разбирательства. Между тем выявление недостоверных сведений в документах, представленных для получения субсидии, то есть указанных в пункте 10 Порядка, является основанием для отказа в предоставлении субсидии либо возврата денежных средств в областной бюджет.
При этом в представленном департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области соглашении от 29 мая 2014 года, заключенном с перевозчиком в соответствии с пунктом 12 Порядка № 1, указано, что выплата субсидии приостанавливается при невыполнении требований по представлению отчетности, представлении неполной или недостоверной информации в отчетности (пункты 3.2.2, 3.3.1 и 3.3.3). То есть предусмотренные соглашением основания приостановления выплаты субсидии относятся только к надлежащему исполнению получателями субсидии требований пункта 16 Порядка № 1.
Не определена оспариваемым пунктом и процедура, включая сроки, уведомления перевозчика о необходимости представления недостающих документов и (или) уточнения содержащихся в документах сведений и устранения получателем субсидии допущенных нарушений, послуживших основанием для приостановления выплаты субсидии, сроки проверки недостающих документов и уточненных сведений и принятия решения о возобновлении предоставления субсидии. Заслуживают внимания и доводы прокурора о том, что оспариваемым пунктом Порядка № 1 не регламентирован размер подлежащей приостановлению выплаты субсидии.
Анализ оспариваемых пункта 20 Порядка № 2 и пункта 18 Порядка № 3 (аналогичных по содержанию пункту 20 Порядка № 1) в совокупности с нормами главы 4 данных Порядков (по Порядку № 2 пункты 10, 11, 12, 16, по Порядку № 3 пункты 8, 9, 10, 14 соответствуют по содержанию пунктам 10, 11, 12, 16 Порядка № 1) позволяет сделать вывод о неопределенности оспариваемых правовых норм по изложенным выше основаниям, приведенным по пункту 20 Порядка № 1.
При таких обстоятельствах, как обоснованно отмечает прокурор в заявлении, приостановление выплаты субсидии в отсутствие закрепленного механизма применения данной санкции способно повлечь различные условия приостановления субсидирования различным перевозчикам, создать для них неравные условия.
При этом вопросы приостановления выплаты субсидии Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Костромской области как субъекта Российской Федерации не урегулированы.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором пункт 20 Порядка № 1, пункт 20 Порядка № 2, пункт 18 Порядка № 3 являются неопределенными, что влечет их признание недействующими.
Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Из объяснений представителя департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, являющегося главным распорядителем средств, предоставляемых в виде субсидий на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта, следует, что оспариваемые заместителем прокурора положения Порядков не применялись, выплата субсидий перевозчикам за время действия нормативного правового акта не приостанавливалась.
Учитывая данное обстоятельство, суд полагает возможным признать оспариваемые в настоящем деле правовые нормы недействующими с момента их принятия.
Сообщение о судебном решении после его вступления в законную силу в соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия
пункт 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение затрат, связанных с осуществлением внутренних воздушных перевозок пассажиров и багажа) в 2014-2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а (приложение № 1), следующего содержания: "Главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 16 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидии возобновляется.";
пункт 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа на местных воздушных линиях) в 2014-2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а (приложение № 2);
пункт 18 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области воздушного транспорта (возмещение части затрат юридических лиц, связанных с осуществлением аэропортовой деятельности) в 2014-2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 11-а (приложение № 3).
Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Костромской областной суд.


------------------------------------------------------------------