КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 30 мая 2014 г. по делу № 3-10/14

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим пункта 17 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014-2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 12-а,

установил:

Постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 12-а утвержден Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014-2016 годах (далее - Порядок).
Нормативный правовой акт опубликован в издании "СП - нормативные документы", № 6, 7 февраля 2014 года.
В соответствии с пунктом 17 названного Порядка главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 13 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в суд с заявлением о признании приведенного пункта 17 Порядка недействующим со дня вступления в силу.
Ссылаясь на подпункты "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, полагал оспариваемый пункт 17 Порядка не отвечающим требованиям правовой определенности.
Указал, что пунктом 17 Порядка сроки и процедура приостановления выплаты субсидии перевозчику, сроки и процедура принятия решения об отмене приостановления субсидирования в случае устранения нарушений получателем субсидии не определены, не установлены сроки и процедура предоставления перевозчиком документов об устранении нарушений, обусловивших приостановление выплаты субсидии. Кроме того, не регламентирован размер подлежащей приостановлению денежной суммы субсидии (полностью за финансовый год либо частично за период времени, в котором допущено нарушение). Неопределенность оспариваемой правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и применению, создает необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя, что является основанием для признания нормы недействующей.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамент финансового контроля Костромской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области.
В настоящем судебном заседании прокурор Ш. заявление поддержал по изложенным в нем доводам.
Представитель администрации Костромской области П., представитель департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области П.О., представитель департамента финансового контроля Костромской области Ф. с заявлением не согласились. Полагали, что Порядок принят администрацией Костромской области в пределах полномочий, оспариваемый заместителем прокурора пункт неопределенным не является, указанные в пункте 8 Порядка сроки применимы и к оспариваемому пункту.
Кроме того, представитель администрации Костромской области П. указала на отсутствие доказательств отнесения спорного вопроса к компетенции транспортного прокурора, недоказанность заявителем того, какие права и свободы лиц нарушаются оспариваемым положением нормативного правового акта, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит пункт 17 Порядка.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К.Т. считала заявление заместителя прокурора подлежащим удовлетворению. Отметила, что оспариваемый пункт Порядка не закрепляет процедуру направления уведомления о приостановлении субсидии, срок направления такого уведомления, срок для устранения оснований, которые повлекли приостановление субсидии, а также срок возобновления выплаты субсидии, что следует рассматривать как коррупциогенные факторы.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1).
Предметом надзора, в частности, являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (статья 21).
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (статья 22).
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 23).
При этом, как разъяснено в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 года № 211 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере" на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия по организации и осуществлению надзора за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации в сфере функционирования внутреннего водного транспорта.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 года № 71 полномочия Северо-Западной транспортной прокуратуры распространяются на территорию Костромской области.
Следовательно, заявление об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта, рассматриваемое в настоящем деле, подано заместителем Северо-Западного транспортного прокурора как лицом, имеющим полномочия на его подписание и предъявление в суд.
Соответствие заявления заместителя прокурора требованиям статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации было проверено судьей при решении вопроса о его принятии к производству.
Оснований полагать, что оспариваемые в настоящем деле положения нормативного правового акта не относятся к подведомственным транспортной прокуратуре вопросам, у суда не имеется. Вмешательством в бюджетные отношения, о чем представитель администрации Костромской области П. поясняла в предварительном судебном заседании 20 мая 2014 года, подача заместителем прокурора рассматриваемого заявления не является.
Разрешая заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора, суд учитывает, что организация транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Согласно статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1).
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2).
В силу Устава Костромской области высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области (статьи 20, 26).
На основании статьи 4 Закона Костромской области от 18 ноября 2009 года № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" в целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным, городским наземным, электрическим, воздушным, водным и железнодорожным транспортом общего пользования, могут предоставляться из соответствующих бюджетов субсидии на возмещение затрат или недополученных доходов, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа при осуществлении регулярных перевозок, в том числе при социальных перевозках в порядке, установленном соответственно администрацией Костромской области, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Статья 16 Закона Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" устанавливает, что средства на поддержку транспорта из областного бюджета предоставляются в виде субсидий в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области, в случаях осуществления расходов на отдельные мероприятия, в том числе в области водного транспорта, включая возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении по регулируемым тарифам (часть 2).
Соответственно, Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014-2016 годах принят администрацией Костромской области в пределах своей компетенции.
Не установлено в ходе судебного разбирательства и нарушения требований закона к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, введения в действие и опубликования.
Так, Порядок утвержден постановлением администрации Костромской области, что согласуется со статьей 9 Закона Костромской области от 11 января 2007 года № 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области".
Постановление администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 12-а вступило в силу со дня подписания (пункт 3 постановления), официально опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене "СП - нормативные документы", что отвечает положениям статьи 21 вышеназванного Закона Костромской области.
Доводы заявления заместителя Северо-Западного транспортного прокурора сводятся к тому, что оспариваемые положения нормативного правового акта носят неопределенный характер, что влечет признание пункта 17 Порядка недействующим.
Суд находит данные доводы обоснованными, а само заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов (статья 6).
Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункты "а", "ж" пункта 3).
Между тем требованиям формальной определенности оспариваемые заместителем прокурора положения нормативного правового акта не отвечают.
Так, в силу пункта 7 Порядка для получения субсидий лица, указанные в пункте 4 настоящего Порядка, предоставляют главному распорядителю следующие документы: 1) заявление о предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов при осуществлении регулярных перевозок пассажиров на соответствующий финансовый год по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку; 2) прогнозные показатели деятельности по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа самоходными транспортными судами по местным и пригородным транспортным маршрутам и переправам областного значения на территории Костромской области по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку; 3) копию приказа об учетной политике на соответствующий финансовый год.
В соответствии с пунктом 8 Порядка главный распорядитель в течение 10 рабочих дней рассматривает приведенные документы и принимает решение о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии. В случае принятия решения об отказе в предоставлении субсидии главный распорядитель письменно уведомляет заявителя об этом с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования в срок, не превышающий 3-х рабочих дней со дня принятия решения. В случае принятия решения о предоставлении субсидии заключает с лицом, указанным в пункте 4 настоящего Порядка, в срок, не превышающий 10 рабочих дней, соглашение о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год.
На основании пункта 13 Порядка получатель субсидии обязан: ежемесячно предоставлять главному распорядителю отчет о деятельности по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа самоходными транспортными судами по местным и пригородным транспортным маршрутам и переправам областного значения на территории Костромской области по форме согласно приложению № 3 к настоящему Порядку не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным, за исключением отчета за ноябрь, который должен быть представлен не позднее 10 декабря (подпункт 1); осуществлять раздельный учет доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности с выделением деятельности по выполнению регулярных перевозок пассажиров и багажа по местным и пригородным транспортным маршрутам и переправам областного значения (подпункт 2).
Из содержания пункта 17 Порядка следует, что главный распорядитель вправе приостановить выплату субсидии, в частности, в случае, если получателями не будут представлены документы, перечисленные в подпункте 1 пункта 13 Порядка, либо в этих документах будет выявлена неполная или недостоверная информация.
В то же время, в отличие от приведенных положений пункта 8, касающихся принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии на первоначальной стадии - до заключения соглашения о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год, оспариваемый пункт не предусматривает срок, в течение которого главный распорядитель рассматривает предоставленные получателем субсидии в соответствии с подпунктом 1 пункта 13 Порядка документы и в случае выявления в них неполной или недостоверной информации принимает решение о приостановлении выплаты субсидии.
Не определен и срок, в течение которого главный распорядитель принимает решение о приостановлении выплаты субсидии в случае непредставления получателем указанных в подпункте 1 пункта 13 Порядка отчетов, а также срок, в течение которого принимается данное решение в случае выявления невыполнения получателем требований подпункта 2 пункта 13 Порядка, выявления в документах по учету неполной или недостоверной информации.
Оснований для распространения на пункт 17 Порядка сроков, указанных в пункте 8, вопреки утверждению представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамента финансового контроля Костромской области, суд не находит. Как было отмечено ранее, пункт 8 Порядка регулирует иные вопросы, не относящиеся к приостановлению выплаты субсидии, при этом какие-либо ссылки на возможность применения предусмотренных в нем сроков к приостановлению, возобновлению выплаты субсидии в оспариваемом пункте 17 Порядка отсутствуют.
Кроме того, из буквального содержания оспариваемых заместителем прокурора положений следует, что главный распорядитель вправе приостановить выплату субсидии в случае выявления неполной или недостоверной информации не только в документах, указанных в пункте 13 Порядка, но и документов, указанных в ранее приведенном пункте 7 настоящего Порядка. Так, в отношении неполной или недостоверной информации употреблено выражение "предусмотренной настоящим Порядком", без конкретизации конкретного пункта. Такое же толкование оспариваемого пункта следует и из объяснений представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамента финансового контроля Костромской области в ходе судебного разбирательства. Между тем выявление недостоверных сведений в документах, представленных для получения субсидии, то есть указанных в пункте 7 Порядка, является основанием для возврата денежных средств в областной бюджет (пункт 18 Порядка).
При этом в представленных департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области соглашениях от 4 марта 2014 года, 14 марта 2014 года, заключенных с перевозчиками в соответствии с пунктом 9 Порядка, выплата субсидии приостанавливается при невыполнении требований по представлению отчетности, осуществлению раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам сообщения с выделением маршрутов, представлением неполной или недостоверной информации в отчетах и соответствующей отчетности (пункты 3.2.2). То есть предусмотренные соглашениями основания приостановления выплаты субсидии относятся только к надлежащему исполнению получателями субсидии требований пункта 13 Порядка.
Не определены оспариваемым пунктом и процедура, включая сроки, устранения получателем субсидии допущенных нарушений, послуживших основанием для приостановления выплаты субсидии, сроки принятия решения о возобновлении предоставления субсидии. Заслуживают внимания и доводы заместителя прокурора о том, что оспариваемым пунктом Порядка не регламентирован размер подлежащей приостановлению денежной суммы субсидии.
При таких обстоятельствах, как обоснованно отмечает заместитель прокурора в заявлении, приостановление выплаты субсидии в отсутствие закрепленного механизма применения данной санкции способно повлечь различные условия приостановления субсидирования различным перевозчикам, создать для них неравные условия.
При этом вопросы приостановления выплаты субсидии Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативные правовыми актами Костромской области как субъекта Российской Федерации не урегулированы.
Вместе с тем суд отмечает, что само по себе отсутствие в оспариваемом пункте сроков направления получателю субсидии соответствующего решения, о чем указала в настоящем судебном заседании представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К.Т., не свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, поскольку к таковому федеральным законом не отнесено.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заместителем прокурора пункт 17 Порядка является неопределенным, что влечет его признание недействующим.
При этом доводы представителя администрации Костромской области П. о том, что требования заявителя по своей сути сводятся к возложению на соответствующий орган обязанности принять административный регламент, а признание оспариваемого пункта недействующим может привести к различного рода нарушениям в процессе предоставления субсидии, судом не принимаются.
Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Соответственно, принятие судом решения по настоящему делу не препятствует осуществлению администрацией Костромской области в дальнейшем нормотворческих полномочий с соблюдением установленных законом требований.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Из объяснений представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, являющегося главным распорядителем средств, предоставляемых в виде субсидий на отдельные мероприятия в области водного транспорта, следует, что оспариваемые заместителем прокурора положения Порядка не применялись, выплата субсидий перевозчикам за время действия нормативного правового акта не приостанавливалась.
Учитывая данное обстоятельство, суд полагает возможным признать оспариваемую в настоящем деле правовую норму недействующей с момента ее принятия.
Сообщение о судебном решении после его вступления в законную силу в соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия пункт 17 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области водного транспорта в 2014-2016 годах, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 30 января 2014 года № 12-а.
Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Костромской областной суд.


------------------------------------------------------------------