КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 1 июля 2014 г. по делу № 3-13/2014

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующими подпункта 4 пункта 10 и пункта 17 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области) в 2014 году, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а,

установил:

Постановлением администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а утвержден Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области) в 2014 году (далее - Порядок).
Нормативный правовой акт опубликован в издании "СП - нормативные документы", № 13, 31 марта 2014 года.
В соответствии с пунктом 6 указанного Порядка субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке главному распорядителю на текущий финансовый год на цели, указанные в пункте 2 настоящего Порядка.
Подпунктом 4 пункта 10 Порядка предусмотрено, что одним из оснований для отказа в предоставлении субсидий является недостаточность средств, предусмотренных на эти цели законом Костромской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.
Согласно пункту 17 Порядка Главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 13 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в суд с заявлением о признании приведенных пунктов 6 и 17 Порядка недействующим со дня вступления в силу.
Ссылаясь на подпункты "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, полагал оспариваемые пункты 6 и 17 Порядка не отвечающим требованиям правовой определенности.
Кроме того, ссылаясь на части 1 и 3 ст. 8 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, указал, что действующим федеральным законодательством не предусмотрена возможность частичной компенсации перевозчику потерь (выпадающих доходов), возникающих в результате осуществления субъектами Российской Федерации государственного регулирования тарифов, и закон не ставит такую компенсацию в зависимость от наличия (отсутствия) бюджетных обязательств, предусмотренных законодательством о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год.
Также указал, что пунктом 17 Порядка сроки и процедура приостановления выплаты субсидии перевозчику, сроки и процедура принятия решения об отмене приостановления субсидирования в случае устранения нарушений получателем субсидии, не определены, не установлены сроки и процедура предоставления перевозчиком документов об устранении нарушений, обусловивших приостановление выплаты субсидии. Кроме того, не регламентирован размер подлежащей приостановлению денежной суммы субсидии (полностью за финансовый год либо частично за период времени, в котором допущено нарушение). Неопределенность оспариваемой правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и применению, создает необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя, что является основанием для признания нормы недействующей.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамент финансов Костромской области, департамент государственного регулирования цен и тарифов Костромской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области.
В ходе рассмотрения дела Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора требования изменил. Просил признать недействующим со дня принятия подпункт 4 пункта 10 и пункт 17 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области) в 2014 году, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а. Требования о признании недействующим со дня принятия пункта 6 Порядка не поддержал, фактически отказавшись от данных требований.
Однако, согласно части 3 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования о признании недействующим полностью или в части нормативного правового акта не влечет за собой прекращение производства по делу. В связи с этим у суда нет оснований для прекращения производства по делу в указанной части.
При этом согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Вместе с тем предмет судебного оспаривания и его пределы определяет лицо, обратившееся в суд. По общим правилам законодательства о гражданском судопроизводстве суду не предоставлено право выходить за рамки заявленных требований.
С учетом этого суд рассматривает дело, не прекращая производство по делу, в пределах заявленных требований, не выходя за рамки предмета оспаривания.
В судебном заседании прокурор Шведчиков С.А. заявленные требования поддержал по изложенным в заявлении об изменении требований доводам.
Представитель администрации Костромской области П.В. возражал против удовлетворения заявленных требований. При этом указал, что довод прокурора о наличии в оспариваемых нормах коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ничем не подтверждено. Доводы заявителя строятся на предположениях и правового значения не имеют. Порядок приостановления выплат субсидий устанавливается соглашениями, заключаемыми с получателями субсидий, что предусмотрено п. 8 Порядка. Каких-либо противоречий федеральному законодательству в оспариваемых пунктах не имеется.
Представитель департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области П.О. возражала против удовлетворения требований, поддержала позицию администрации Костромской области. При этом пояснила, что Порядок принят в пределах компетенции и с соблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативного правового акта, а также к порядку его опубликования. Федеральному законодательству данный Порядок не противоречит, какая-либо правовая неопределенность, либо неясность в условиях приостановления выдачи субсидии отсутствует, доводы прокурора о возможности злоупотребления правами неопределенного круга лиц со стороны должностных лиц являются необоснованными. Ранее каких-либо приостановлений по выплате субсидий не предпринималось, дополнительных методических рекомендаций, приказов, постановлений департаментом не разрабатывалось и не утверждалось. Пункт 8 главы 4 Порядка устанавливает конкретные сроки рассмотрения документов для принятия решения о предоставлении субсидий или об отказе в предоставлении субсидий. Поскольку вопросы предоставления субсидий, приостановления их выплаты регулируются правилами, указанными в одной главе, то указанный выше порядок распространяется как на предоставление субсидий при подаче заявления, так и на предоставление субсидий после приостановления ее выплаты. При указанных обстоятельствах широких пределов усмотрения и возможности необоснованного применения исключения из общих правил и неоднозначного толкования не предусматривается. Порядок предусматривает все необходимые сроки и условия предоставления субсидий и каких-либо неясностей не содержит. Что касается подпункта 4 пункта 10 Порядка, то решение о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии принимается один раз - при первоначальном обращении перевозчика за получением субсидии, до заключения с главным распорядителем договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Костромской области, в связи с чем каких-либо противоречий федеральному законодательству оспариваемый подпункт не содержит, поскольку отсутствие такого договора исключает возникновение права перевозчика на возмещение недополученных расходов в рамках ст. 790 ГК РФ.
Представитель департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области М.Ю. также возражала против удовлетворения требований, поддержала позицию администрации Костромской области и представителя департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области. Указала, что согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950 государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется посредством установления цен (тарифов) или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий. На территории Костромской области осуществляет свою деятельность только один перевозчик - ОАО "Северная пригородная пассажирская компания", который иной деятельности, кроме пассажирских перевозок в пригородном сообщении не осуществляет. При этом прямые производственные расходы ОАО "СППК", в том числе затраты, связанные с оплатой услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и расходы по договорам аренды с ОАО "РЖД", занимают в общем объеме затрат порядка 80%. Расчет затрат по договорам аренды инфраструктуры производится по ставкам, ежегодно доводимых в адрес ОАО "СППК" телеграммой ОАО "РЖД". При этом ч. 3 ст. 8 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", на которую в числе прочего ссылается заявитель, не регулирует отношения по установлению тарифов. Данная правовая норма говорит о потерях в доходах перевозчика, возникших в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования. В случае, если соглашение о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год заключено (то есть перевозчик соответствует всем установленным требованиям, соблюдены все условия и отсутствуют основания для отказа в предоставлении субсидий, перечисленные п. 10 оспариваемого постановления), случаев невыплаты субсидии оспариваемым постановлением не предусмотрено.
Представитель департамента финансов Костромской области в судебное заседание не явился, просил дело рассматривать в его отсутствие. В предварительном судебном заседании представитель департамента К.О. возражала против удовлетворения требований, поскольку оспариваемые нормы четко и последовательно регламентируют порядок совершения административных процедур. Неопределенность условий и оснований принятия решения органами государственной власти отсутствует.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области в судебное заседание не явился, просил дело рассматривать в его отсутствие. Ранее в предварительном судебном заседании представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К.Т. считала заявление заместителя прокурора подлежащим удовлетворению.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (статья 1).
Предметом надзора, в частности, являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (статья 21).
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (статья 22).
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 23).
При этом, как разъяснено в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 июля 2011 года № 211 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере" на транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, возложены полномочия по организации и осуществлению надзора за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации в сфере функционирования железнодорожного транспорта.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 года № 71 полномочия Северо-Западной транспортной прокуратуры распространяются на территорию Костромской области.
Следовательно, заявление об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта, рассматриваемое в настоящем деле, подано заместителем Северо-Западного транспортного прокурора как лицом, имеющим полномочия на его подписание и предъявление в суд.
Соответствие заявления заместителя прокурора требованиям статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации было проверено судьей при решении вопроса о его принятии к производству.
Оснований полагать, что оспариваемые в настоящем деле положения нормативного правового акта не относятся к подведомственным транспортной прокуратуре вопросам, у суда не имеется, поскольку данный акт регулирует отношения по возмещению потерь организаций железнодорожного транспорта, осуществляющих пригородные железнодорожные перевозки, возникающих вследствие регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.
Разрешая требования заместителя Северо-Западного транспортного прокурора, суд учитывает, что организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Согласно статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1).
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2).
В силу Устава Костромской области высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области (статьи 20, 26).
На основании статьи 4 Закона Костромской области от 18 ноября 2009 года № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" в целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным, городским наземным, электрическим, воздушным, водным и железнодорожным транспортом общего пользования, могут предоставляться из соответствующих бюджетов субсидии на возмещение затрат или недополученных доходов, связанных с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа при осуществлении регулярных перевозок, в том числе при социальных перевозках в порядке, установленном соответственно администрацией Костромской области, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Статья 16 Закона Костромской области от 19 декабря 2013 года № 476-5-ЗКО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" устанавливает, что средства на поддержку транспорта из областного бюджета предоставляются в виде субсидий в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области, в случаях осуществления расходов на отдельные мероприятия, в том числе, в области железнодорожного транспорта, включая возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении по регулируемым тарифам (часть 2).
Соответственно, Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта в 2014 году принят администрацией Костромской области в пределах своей компетенции.
Не установлены в ходе судебного разбирательства и нарушения требований закона к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, введения в действие и опубликования.
Так, Порядок утвержден постановлением администрации Костромской области, что согласуется со статьей 9 Закона Костромской области от 11 января 2007 года № 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области".
Постановление администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а вступило в силу со дня его официального опубликования (пункт 3 постановления), официально опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене "СП-нормативные документы", что отвечает положениям статьи 21 вышеназванного Закона Костромской области.
Разрешая требования заместителя транспортного прокурора о признании недействующим подп. 4 пункта 10 указанного Порядка суд приходит к следующим выводам.
Как указывалось ранее, в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
В свою очередь, тарифы на проезд пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения устанавливаются в соответствии с требованиями ст. 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях", согласно которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулировании тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, закрепленном законодательством Российской Федерации.
Во исполнение Федерального закона "О естественных монополиях" Постановлением Правительство Российской Федерации от 10 декабря 2009 года № 950 утверждено "Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля", пунктом 3 которого предусмотрено, что государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий и контроля за применением указанных цен (тарифов).
При этом государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, иными нормативными правовыми актами в установленной сфере деятельности и указанным выше положением (пункт 4, абзац 1 пункта 6 Положения).
Постановлением Правительства РФ от 05.08.2009 № 643 (ред. от 27.06.2013) "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, пунктом 7 которого предусмотрено, что тарифы, сборы и плата устанавливаются органами регулирования применительно к конкретному субъекту регулирования в соответствии с перечнем работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством.
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы определен метод экономически обоснованных затрат.
При установлении тарифов, сборов и платы с учетом необходимости обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения, а также конкурентоспособности экономики страны допускается применение перекрестного субсидирования в отношении регулируемых тарифов, сборов и платы, а также при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Постановления Правительства РФ № 643).
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 года № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В силу п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.
Данная правовая норма корреспондирует с п. 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", согласно которому потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено полное возмещение затрат и недополученных доходов организациям железнодорожного транспорта, возникающих в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании законов субъектов Российской Федерации.
Во исполнение вышеприведенных правовых норм Костромская область установила предоставление субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах от пригородных железнодорожных перевозок, возникающих в результате установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня в полном объеме.
Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предоставлению субсидий коммерческим организациям, осуществляется положениями Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ).
В порядке статьи 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в форме субсидий, которые предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 85 БК РФ).
Указанные нормы обязывают органы законодательной (представительной) власти учитывать соответствующие расходы, в том числе по возмещению затрат и доходов от регулирования тарифов, при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов.
Следовательно, отсутствие бюджетных ассигнований предоставление субсидий либо недостаточность средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете на соответствующий финансовый год, не могут являться основанием для отказа перевозчику, обратившемуся за предоставлением субсидии на возмещение затрат и недополученных доходов организациям железнодорожного транспорта, возникающих вследствие регулирования тарифов.
Таким образом, обжалуемый подпункт 4 пункта 10 Порядка, предусматривающий возможность отказа в предоставлении субсидий в связи с недостаточностью средств в областном бюджете, не соответствует п. 5 ст. 790 ГК РФ, п. 3 ст. 8 Федерального закона № 17-ФЗ от 10.01.2003 "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", ст. 85 БК РФ.
Довод представителя департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области П.О. о том, что решение о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии принимается один раз - при первоначальном обращении перевозчика за получением субсидии, до заключения с главным распорядителем договора на перевозку, не может быть признан состоятельным, поскольку не соответствует содержанию п. 5 Порядка, согласно которому субсидии предоставляются лицам, заключившим с главным распорядителем договор на осуществление регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Костромской области и имеющим неполученные доходы от осуществления данных перевозок, т.е. вопрос о предоставлении субсидии разрешается после заключения договора, соответственно и отказ в предоставлении субсидии возможен только в отношении перевозчика, заключившего договор на осуществление регулярных перевозок.
Указанное обстоятельство подтверждается также и содержанием представленного в материалы дела договора № 12114/ССВППК-023 на осуществление регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Костромской области в 2014 году, заключенного между департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области (организатор перевозки) и ОАО "СППК" (перевозчик), п. 3.1.4 которого предусмотрено, что организатор перевозок обязуется осуществлять предоставление субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта в порядке, установленном администрацией Костромской области.
Доводы заявления заместителя Северо-Западного транспортного прокурора об оспаривании пункта 17 Порядка сводятся к тому, что положения нормативного правового акта носят неопределенный характер, что влечет признание его недействующим.
Суд также находит данные доводы обоснованными.
Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов (статья 6).
Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункты "а", "ж" пункта 3).
Между тем требованиям формальной определенности оспариваемые заместителем прокурора положения нормативного правового акта не отвечают.
Так, в силу пункта 7 Порядка для получения субсидий лица, указанные в пункте 4 настоящего Порядка, предоставляют главному распорядителю следующие документы: 1) заявление о предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов при осуществлении регулярных перевозок пассажиров на соответствующий финансовый год по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку; 2) прогнозные показатели деятельности с разбивкой поквартально по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку; 3) копию приказа об учетной политике на соответствующий финансовый год.
В соответствии с пунктом 8 Порядка главный распорядитель в течение 10 рабочих дней со дня поступления документов, указанных в пункте 7 настоящего Порядка, рассматривает их, проверяет наличие оснований и условий для предоставления субсидий, принимает решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении субсидий. В случае принятия решения об отказе в предоставлении субсидий письменно уведомляет заявителя об этом с указанием оснований для отказа и разъяснением порядка обжалования. В случае принятия решения о предоставлении субсидии заключает с лицом, указанным в пункте 4 настоящего Порядка, соглашение о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год (далее - соглашение) в срок, не превышающий 10 рабочих дней.
На основании пункта 13 Порядка получатель субсидии обязан: представлять главному распорядителю ежеквартальный отчет о деятельности по форме согласно приложению № 3 к настоящему Порядку не позднее 30 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; осуществлять раздельный учет расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности в соответствии с принятой учетной политикой получателя на основании Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 31 декабря 2010 года № 311 "Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим и укрупненным видам работ открытого акционерного общества "Российские железные дороги".
Из содержания пункта 17 Порядка следует, что главный распорядитель вправе приостанавливать выплату субсидий при невыполнении получателями требований пункта 13 настоящего Порядка и в случае представления получателями неполной или недостоверной информации, предусмотренной настоящим Порядком. После устранения нарушений предоставление субсидий возобновляется.
В то же время, в отличие от приведенных положений пункта 8, касающихся принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении субсидии на первоначальной стадии - до заключения соглашения о предоставлении субсидии на соответствующий финансовый год, оспариваемый пункт не предусматривает срок, в течение которого главный распорядитель рассматривает предоставленные получателем субсидии в соответствии с пунктом 13 Порядка документы и в случае выявления в них неполной или недостоверной информации принимает решение о приостановлении выплаты субсидии.
Не определен и срок, в течение которого главный распорядитель принимает решение о приостановлении выплаты субсидии в случае непредставления получателем указанных в подпункте 1 пункта 13 Порядка отчетов, а также срок, в течение которого принимается данное решение в случае выявления невыполнения получателем требований подпункта 2 пункта 13 Порядка, выявления в документах по учету неполной или недостоверной информации.
Оснований для распространения на пункт 17 Порядка сроков, указанных в пункте 8, суд не находит. Как было отмечено ранее, пункт 8 Порядка регулирует иные вопросы, не относящиеся к приостановлению выплаты субсидии, при этом какие-либо ссылки на возможность применения предусмотренных в нем сроков к приостановлению, возобновлению выплаты субсидии в оспариваемом пункте 17 Порядка отсутствуют.
Кроме того, из буквального содержания оспариваемых заместителем прокурора положений следует, что главный распорядитель вправе приостановить выплату субсидии в случае выявления неполной или недостоверной информации не только в документах, указанных в пункте 13 Порядка, но и документов, указанных в ранее приведенном пункте 7 настоящего Порядка, поскольку в отношении неполной или недостоверной информации употреблено выражение "предусмотренной настоящим Порядком", без конкретизации конкретного пункта. Такое же толкование оспариваемого пункта следует и из объяснений представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области, в ходе судебного разбирательства. Между тем выявление недостоверных сведений в документах, представленных для получения субсидии, то есть указанных в пункте 7 Порядка, является основанием для возврата денежных средств в областной бюджет (пункт 18 Порядка).
При этом из представленного суду соглашения о предоставлении субсидии на 2014 год от 21 мая 2014 года, заключенного с перевозчиком ОАО "Северная пригородная пассажирская компания", следует, что получатель субсидии обязан:
предоставлять обучающимся льготу по оплате проезда на железнодорожном транспорте общего пользования в поездах пригородного сообщения согласно Порядку предоставления льгот по оплате проезда обучающимся и воспитанникам общеобразовательных организаций, студентам очной формы обучения профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования на железнодорожном транспорте общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2014-2016 годы, утвержденному Постановлением (пункт 3.3.1).
предоставлять Главному распорядителю ежемесячно, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, отчет по форме, установленной Приложение № 2 к Порядку предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов организациями железнодорожного транспорта в связи с предоставлением льгот по оплате проезда обучающимся и воспитанникам общеобразовательных организаций, студентам очной формы обучения профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования на железнодорожном транспорте общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2014-2016 годы, утвержденному Постановлением, счета-фактуры (счета) и акты выполненных работ (пункт 3.3.2).
В соответствии с пунктом 3.2.2 Главный распорядитель имеет право приостанавливать выплату субсидий в случае:
- невыполнения Получателем требований по предоставлению отчетности, указанной в пункте 3.3.1 и 3.3.2 настоящего соглашения;
- невыполнения Получателем требований по осуществлению раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности в соответствии с принятой учетной политикой Получателя;
- предоставления Получателем неполной или недостоверной информации, указанной в пунктах 3.3.1 и 3.3.2 настоящего соглашения.
Таким образом, предусмотренные соглашениями основания приостановления выплаты субсидии фактически относятся только к надлежащему исполнению получателями субсидии требований пункта 13 Порядка.
Не определены оспариваемым пунктом 17 и процедура, включая сроки, устранения получателем субсидии допущенных нарушений, послуживших основанием для приостановления выплаты субсидии, сроки принятия решения о возобновлении предоставления субсидии. Заслуживают внимания и доводы заместителя прокурора о том, что оспариваемым пунктом Порядка не регламентирован размер подлежащей приостановлению денежной суммы субсидии.
При таких обстоятельствах, как обоснованно отмечает заместитель прокурора в заявлении, приостановление выплаты субсидии в отсутствие закрепленного механизма применения данной санкции способно повлечь различные условия приостановления субсидирования различным перевозчикам, создать для них неравные условия.
При этом вопросы приостановления выплаты субсидии Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативные правовыми актами Костромской области как субъекта Российской Федерации не урегулированы.
Вместе с тем суд отмечает, что само по себе отсутствие в оспариваемом пункте сроков направления получателю субсидии соответствующего решения, не свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, поскольку к таковому федеральным законом не отнесено.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый заместителем прокурора пункт 17 Порядка является неопределенным, что влечет его признание недействующим.
Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Соответственно, принятие судом решения по настоящему делу не препятствует осуществлению администрацией Костромской области в дальнейшем нормотворческих полномочий с соблюдением установленных законом требований.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Из объяснений представителей администрации Костромской области, департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, являющегося главным распорядителем средств, предоставляемых в виде субсидий на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта, следует, что оспариваемые заместителем прокурора положения Порядка не применялись, выплата субсидий перевозчикам за время действия нормативного правового акта не приостанавливалась.
Учитывая данное обстоятельство, суд полагает возможным признать оспариваемую в настоящем деле правовую норму недействующей с момента ее принятия.
Сообщение о судебном решении после его вступления в законную силу в соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия подпункт 4 пункта 10 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области) в 2014 году, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а.
Признать недействующим со дня принятия пункт 17 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта (возмещение недополученных доходов перевозчиков при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области) в 2014 году, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 26 марта 2014 года № 85-а.
Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в издании "СП - нормативные документы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Костромской областной суд.


------------------------------------------------------------------