КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 июня 2014 г. по делу № 33-1006

Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы представителя Администрации г. Костромы М. и представителя Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы В. на решение Свердловского районного суда г. Костромы от 9 апреля 2014 года, которым заявление Т. о признании положений Административного регламента предоставления Администрацией г. Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка не соответствующими действующему законодательству, об оспаривании действий (бездействия) Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы, о выдаче градостроительного плана земельного участка, о признании ответа Администрации г. Костромы не отвечающим требованиям действующего законодательства, о публикации решения суда удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Л., выслушав представителя Администрации г. Костромы М., представителя Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы К., Т. и его представителя Ж., заключение прокурора Х., полагавшей решение суда в части признания противоречащими закону отдельных положений нормативного акта подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Т. обратился в суд с заявлением о признании незаконными изложенных в письме от 20.12.2013 № <...> требований Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы о предоставлении документов для оформления градостроительного плана земельного участка, признании незаконными действий (бездействия) Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы, выразившихся в нарушении порядка и сроков подготовки и выдачи градостроительного плана земельного участка, обязании исполнения муниципальной услуги по подготовке и утверждению градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером № <...>, расположенного по адресу: <адрес>, и предоставления на основании заявления от 21 ноября 2013 г. градостроительного плана указанного земельного участка в определенный судом срок.
Также просил признать не соответствующим законодательству сообщение Администрации г. Костромы от 18 декабря 2013 г. № <...> на обращение от 21 ноября 2013 г., действия (бездействие) Администрации г. Костромы при рассмотрении обращения от 21 ноября 2013 г.
Взыскать с Администрации г. Костромы расходы на оплату государственной пошлины в размере <данные изъяты> руб., расходы на нотариальное удостоверение доверенности в размере <данные изъяты> руб., расходы на оплату услуг представителя в сумме <данные изъяты> руб.
В обоснование указанных требований указал, что 21 ноября 2013 г. он обратился с заявлением в адрес Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы (далее - Управление) о выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером № <...>, расположенного по адресу: <адрес>. 13 декабря 2013 г. он повторно направил в Управление напоминание о своевременной выдаче градостроительного плана земельного участка. Несмотря на это, письмами от 20 декабря 2013 г. № <...> и от 25 декабря 2013 г. № <...> Управление отказало ему в выдаче градостроительного плана земельного участка и со ссылкой на положения Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, потребовав от него предоставления не предусмотренных действующим законодательством документов, а именно: заключения органа, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия; справки о данных технического учета, проведенного в период, не превышающий одного года; правоустанавливающего документа на земельный участок.
Считает указанные действия и отказ Управления в выдаче градостроительного плана незаконным и нарушающим его права, поскольку на основании п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" указанные документы должны быть затребованы самим Управлением в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
21 ноября 2013 г. он направил обращение на имя главы Администрации г. Костромы о внесении изменений в Административный регламент предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, в котором указал на несоответствие ряда положений указанного регламента законодательству и нарушение тем самым прав заявителей при предоставлении муниципальной услуги по оформлению градостроительных планов земельных участков. В нарушение требований закона сообщение от 18 декабря 2013 г. № <...> не содержит ответы на вопросы, поставленные им (Т.) в обращении от 21 ноября 2013 г.
Со ссылкой на положения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по рассмотрению обращений граждан в Администрации города Костромы полагает, что рассмотрение его обращения должностными лицами Администрации г. Костромы проведено поверхностно, обращение, по сути, не рассмотрено, т.е. муниципальная услуга ему не предоставлена, чем нарушены его права.
Одновременно Т. в заявлении, с учетом уточнений, просил о признании противоречащими законодательству следующих положений Административного регламента предоставления Администрацией г. Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка:
- пункта 1.2.1;
- подпунктов "а", "б", "в", "г", "д" раздела 2.3;
- подпунктов "а", "б", "в", "г", "е", "ж", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7;
- подпункта "а" пункта 2.7.4 раздела 2.7;
- состава и содержания раздела 2 "Стандарт предоставления муниципальной услуги";
- пунктов "а", "б", "в", "г" раздела 2.9;
- формы заявления о выдаче градостроительного плана земельного участка (приложение № 1 к Регламенту) в части требования о предоставлении документов, указанных в пунктах 1-8 приложений к заявлению о выдаче градостроительного плана земельного участка.
Просил также обязать Администрацию г. Костромы в установленный судом срок опубликовать решение суда в "Официальном вестнике города Костромы" и разместить на официальном сайте Администрации г. Костромы в сети Интернет сообщение о признании судом Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка противоречащим закону в части.
В обоснование заявления в данной части указал, что оспариваемые им положения Административного регламента не соответствуют и противоречат ч. 4 ст. 3, ч. 3 ст. 8, ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, ч. 1 ст. 7 и ст. 7.1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", чем создаются административные барьеры и нарушаются его права и права неограниченного круга лиц при выдаче Администрацией г. Костромы градостроительных планов земельных участков.
Решением Свердловского районного суда г. Костромы от 9 апреля 2014 года заявление Т. удовлетворено частично, судом постановлено:
Признать пункт 1.2.1 Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 20.09.2010 № 1849 (с последующими изменениями), не соответствующим требованиям частей 1 и 2 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации; подпункты "а", "б", "в", "г", "д" раздела 2.3; подпункты "а", "б", "в", "г", "ж", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7; подпункт "а" пункта 2.7.4 раздела 2.7 и приложение № 1; подпункты "а", "б", "в", "г" раздела 2.9 указанного Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка не соответствующими требованиям частей 1 и 2 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу.
Признать незаконными требования Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы в адрес Т. о предоставлении им указанных в письме от 20.12.2013 № <...> документов, обязать Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы выдать Т. градостроительный план земельного участка с кадастровым номером № <...> по адресу: <адрес>.
Обязать Администрацию г. Костромы опубликовать данное решение суда в течение месяца после вступления его в законную силу в печатном издании "Костромские ведомости".
Взыскать с Администрации города Костромы и Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы в пользу Т. расходы на оплату госпошлины по <данные изъяты> рублей с каждого, на оформление нотариальной доверенности по <данные изъяты> рублей с каждого, расходы на оплату услуг представителя по <данные изъяты> рублей с каждого.
В остальной части в удовлетворении заявления Т. отказать.
В апелляционной жалобе представитель Администрации г. Костромы М. просит решение суда в части удовлетворения заявленных требований отменить, принять по делу новое решение об отказе в их удовлетворении. Считает выводы суда не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, нормы материального права неправильно истолкованы судом. Отмечает, что из совокупного толкования статей 41-46 Градостроительного кодекса РФ следует, что содержащаяся в п. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ норма, которую следует применять в совокупности с правовыми нормами, устанавливающими требования к градостроительному плану, не содержит запрета на истребование необходимых для составления градостроительного плана сведений, в ней не определен перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче градостроительного плана, и не указано, кто и в каком объеме предоставляет информацию для включения в план.
Выражает несогласие с выводом суда о том, что нормы градостроительного кодекса РФ не предусматривают обязанность гражданина обосновывать цель истребования градостроительного плана и предоставлять иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица. Считает, что данный вывод не основан на нормах материального права, которыми руководствовался суд. Кроме того, суд не применил к спорным правоотношениям подлежащие применению нормы, устанавливающие требования к градостроительному плану земельного участка.
Указывает, что при оценке правомерности требований о предоставлении дополнительных документов суд не соотнес объем запрашиваемых сведений со сведениями, необходимыми для подготовки градостроительного плана земельного участка. Обращает внимание, что спорный земельный участок относится к землям историко-культурного значения, в связи с чем действие градостроительного регламента на него не распространяется. В силу п. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ п. 27 Положения о департаменте культуры Костромской области подготовка градостроительных планов таких земельных участков в части информации о разрешенном использовании, требований к назначению, параметрам и размещению объектов капитального строительства производится на основании заключения уполномоченного органа, что не противоречит законодательству. Не противоречат закону и требования о предоставлении документов, указанных в подпунктах "а", "б", "и" пункта 2.7.2 Административного регламента.
Вывод суда о нарушении части 1 статьи 7 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", запрещающей требовать от заявителя представления документов и осуществления действий, не предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами, считает необоснованным, поскольку Градостроительным кодексом РФ не установлен перечень документов, которые предоставляются заявителем для получения градостроительного плана.
Не согласна с выводами суда о противоречии пункта 1.2.1 и раздела 2.3 Административного регламента нормам Градостроительного кодекса РФ и ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Полагает, что оспариваемыми положениями права заявителя не нарушаются.
В апелляционной жалобе представитель Управления В. просит решения суда, которым частично удовлетворены требования заявителя, отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Не согласен с выводом суда о неправомерности отказа Управления в выдаче заявителю градостроительного плана земельного участка. Полагает, что судом неправильно истолкован закон.
Со ссылкой на нормы ст. 41, 44, 51, 56 Градостроительного кодекса РФ, Приказ Министерства регионального развития РФ от 10 мая 2011 г. № 207 указывает, что для заполнения формы градостроительного плана необходимы, в частности, информация, содержащаяся в чертеже градостроительного плана, а также заключение уполномоченного органа о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке. Без указанных сведений не могут быть реализованы права заявителя на строительство либо реконструкцию объекта на данном земельном участке.
Отмечает, что обжалуемое судебное решение является неисполнимым, поскольку приобретение градостроительным планом статуса документа возможно после заполнения всех необходимых сведений, в противном случае это будет бланк, не порождающий никаких правовых последствий.
В возражениях относительно апелляционной жалобы Т. просит оставить апелляционные жалобы без удовлетворения.
В заседании суда апелляционной инстанции представители Администрации г. Костромы М. и Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы К. апелляционные жалобы поддержали по изложенным в них доводам.
Т. и его представитель Ж. с доводами апелляционных жалоб не согласны.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений относительно них, судебная коллегия, проверяя законность и обоснованность решения в обжалуемой части, в соответствии со ст. 327.1 ГПК РФ, приходит к следующим выводам.
В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 21 ноября 2013 г. Т. обратился в Управление с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером № <...>, расположенного по адресу: <адрес>, приложив к заявлению копию своего паспорта и копию Письма Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 17 декабря 2012 г. № <...>.
Письмом Управления от 20 декабря 2013 г. № <...> Т. сообщено о том, что данный земельный участок находится в зоне археологического культурного слоя, в связи с чем, согласно п. 2.7.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением Администрации г. Костромы от 20 сентября 2010 г. № 1849 (далее - Регламент), для оформления градостроительного плана земельного участка необходимо предоставить заключение органа, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, без соответствующего заключения подготовка градостроительного плана земельного участка невозможна. В письме также указано, что заявителем не представлены надлежаще заверенные копии правоустанавливающего документа на земельный участок и справки о данных технического учета и материалов технической инвентаризации земельного участка и расположенных на нем строений, проведенной в период, не превышающий одного года до момента обращения с заявлением о выдаче градостроительного плана.
Разрешая заявление в части признания незаконными требований Управления о предоставлении указанных в приведенным письме документов и возложения на Управление обязанности выдать заявителю градостроительный план земельного участка, суд пришел к выводу о том, что Управление неправомерно отказало в выдаче градостроительного плана земельного участка по мотиву непредставления заявителем документов, в связи с чем требования заявителя в данной части подлежат удовлетворению.
Данный вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и материалам дела, оснований для признания его неправильным не имеется.
Частями 1, 2 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
Согласно ч. 6 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ в составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и может осуществляться подготовка градостроительных планов застроенных земельных участков.
В соответствии с ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1-16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 7 ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Признавая незаконными действия Управления в части требования от заявителя документов, указанных в письме от 20 декабря 2013 г. и обязывая выдать градостроительный план земельного участка, суд обоснованно исходил из того, что выдача градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой и функциональной обязанностью указанного органа.
Из содержания приведенных норм следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа.
Названные нормы Градостроительного кодекса РФ, регулирующие отношения, возникающие между заявителем и органом местного самоуправления, не предусматривают обязанность гражданина обосновать цель истребования градостроительного плана, представить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью установления обратившегося лица.
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 г. № 207, на который ссылаются заявители жалоб, также не содержит никаких предписаний о представлении лицом, подавшим заявление о получении градостроительного плана земельного участка, документов, требуемых Управлением в письме от 20 декабря 2013 г. и иных документов, содержащих сведения, необходимые для заполнения формы градостроительного плана земельного участка.
Поскольку выдача органом местного самоуправления градостроительного паспорта земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа, на такие правоотношения распространяются положения указанного Федерального закона.
В связи с изложенным является правильным вывод суда о нарушении Управлением территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы положений п. 1 ч. 1 ст. 7 названного Федерального закона, запрещающих органам, предоставляющим муниципальные услуги, требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
С учетом изложенных обстоятельств суд пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления Т. в указанной части.
В этой связи с доводами апелляционных жалоб о неправильном толковании и применении судом первой инстанции указанных правовых норм согласиться нельзя.
Доводы апелляционных жалоб о том, что указанный земельный участок находится в зоне археологического культурного слоя и действие градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки города Костромы на него не распространяются, приводились представителями заинтересованных лиц в суде первой инстанции и обоснованно не были приняты во внимание.
Суд, дав надлежащую оценку указанным доводам, правомерно указал, что градостроительный план носит информационный характер и на стадии его выдачи не рассматривается вопрос о возможности осуществления предполагаемого строительства на земельном участке, в отношении которого запрашивается данная муниципальная услуга.
Иные доводы апелляционных жалоб о несогласии с решением в части признания незаконным отказа в выдаче градостроительного плана основаны на неправильном толковании закона, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом при рассмотрении дела, влияли на законность и обоснованность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения в данной части.
На основании ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением Администрации г. Костромы от 20 сентября 2010 года № 1849 утвержден Административный регламент предоставления Администрацией г. Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, который был опубликован в печатном издании "Костромские ведомости".
Подпунктами "а", "в", "г", "д" раздела 2.3, подпунктами "а", "б", "в", "г", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7 Регламента предусмотрен перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, которые должны быть приложены к заявлению а также перечень органов и организаций, с которыми заявитель взаимодействует в целях ее предоставления.
Признавая вышеприведенные положения Регламента не соответствующими требованиям закона, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу, суд пришел к правильному выводу о противоречии этих норм положениям федерального законодательства.
Судебная коллегия считает указанный вывод суда первой инстанции правильным в силу следующего.
Как указано выше, отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги по подготовке, утверждению и изменению градостроительных планов земельных участков, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее по тексту - Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ), Приказом Минрегиона Российской Федерации от 10 мая 2011 года № 207 "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка", Приказом названного Министерства от 11 августа 2006 года № 93 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка".
Полномочие органов местного самоуправления устанавливать порядок разработки и утверждения административных регламентов закреплено в ч. 15 ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ.
В силу п. 4 ч. 1 ст. 6 названного Федерального закона органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями данного Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Поскольку в соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ обязанность по подготовке градостроительного плана земельного участка возложена на уполномоченный орган (федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления), то есть выдача указанного документа является государственной (муниципальной) услугой, суд пришел к обоснованному выводу об обязанности Администрации г. Костромы при принятии оспариваемого Регламента учитывать положения Градостроительного кодекса РФ, регулирующие вопросы подготовки и выдачи градостроительного плана земельного участка.
Из содержания ст. 44 Градостроительного кодекса РФ следует, что градостроительный план земельного участка относится к градостроительной документации и является документом, который не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а содержит сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам.
Согласно ч. 2 приведенной нормы подготовка градостроительного плана земельного участка может осуществляться в виде отдельного документа, вне проекта межевания территории.
Порядок подготовки таких планов регламентирован в ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, из буквального толкования которой следует, что в случае обращения физического или юридического лица с заявлением о выдаче ему градостроительного плана, органу местного самоуправления не нужно выполнять комплекс организационно-правовых действий, обязательных при подготовке и утверждении проектов планировки территории, проектов планировки территории с проектами межевания в их составе, предусмотренных частями 1-16 настоящей статьи.
Приведенное законоположение обязывает орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления соответствующего обращения осуществить подготовку градостроительного плана земельного участка, утвердить его и предоставить заявителю без взимания платы.
С учетом изложенного, суд первой инстанции, правильно указав, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка является обязанностью уполномоченного органа, пришел к обоснованному выводу о том, что ни Градостроительным кодексом РФ, ни иным федеральным законом не предусмотрена обязанность гражданина, обратившегося за градостроительным планом, представлять иные документы, помимо тех, которые позволяют его идентифицировать, и вступать для указанных целей с органами и организациями для взаимодействия.
В этой связи вывод суда о признании приведенных положений Регламента не соответствующими закону следует признать верным, а доводы апелляционных жалоб о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, - несостоятельными и не опровергающими выводов суда.
С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда в части признания противоречащими закону и недействующими подпунктов "а", "в", "г", "д" раздела 2.3, подпунктов "а", "б", "в", "г", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7 Административного регламента по доводам апелляционных жалоб не имеется.
Признавая противоречащим закону подпункт "а" пункта 2.7.4 и приложение № 1 к Регламенту (форму заявления о выдаче градостроительного плана заявителя, являющегося физическим лицом), суд пришел к выводу о их несоответствии требованиям частей 1 и 2 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Однако с указанным выводом согласиться нельзя.
Из Регламента усматривается, что предоставление муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана осуществляется на основании заявления.
Такое правило, установленное пп. "а" пункта 2.7.4 Регламента, в полной мере согласуется с положениями п. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ о заявительном порядке обращения за предоставлением государственных или муниципальных услуг.
Также установлено, что п. 2.7.4 Регламента (подпункт "а") предусматривает составление заявления по форме согласно приложениям № 1 (для заявителей - физических лиц) и № 2 (для заявителей - юридических лиц).
В приложении № 1 к Регламенту отражена рекомендуемая форма заявления, которая по своему содержанию не предполагает указание сведений, не предусмотренных (запрещенных) законом и не относящихся к рассматриваемой муниципальной услуге.
Включение рекомендуемой формы заявления в Регламент направлено на реализацию заявителями права на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления такой услуги, обеспечивает доступность обращения за предоставлением государственной услуги, что корреспондирует основным принципам предоставления государственных услуг, закрепленным ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ.
При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для признания противоречащим закону подпункта "а" п. 2.7.4 Регламента, решение в указанной части не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с принятием нового решения об отказе Т. в данной части заявления.
Вместе с тем судебная коллегия соглашается с выводом суда о несоответствии требованиям закона приложения № 1 в части, возлагающей на заявителя (физическое лицо) муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, обязанности предоставления (приложения к заявлению) документов, указанных в п.п. 1-5, 7, 8 приложения к форме заявления, поскольку их предоставление было предусмотрено подпунктами "а", "б", "в", "г", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7 Регламента, который обоснованно признан судом противоречащим закону и не подлежащим применению.
В этой связи решение суда в части признания противоречащим закону и недействующим приложения № 1 к Административному регламенту подлежит изменению, указанное приложение № 1 следует признать противоречащим закону и недействующим в части, возлагающей на заявителя обязанности предоставления документов, указанных в п.п. 1-5, 7, 8 приложения к форме заявления заявителя, являющегося физическим лицом.
Подпунктом "б" раздела 2.3 Регламента предусмотрено, что при получении документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, заявитель взаимодействует с Инспекцией ФНС по городу Костроме с целью получения выписки из ЕГРЮЛ, в случае если заявителем является юридическое лицо.
Удовлетворяя заявление в части признания противоречащим закону указанного подпункта суд пришел к выводу о том, что он затрагивает и ограничивает права заявителя при обращении его за градостроительным планом земельного участка.
Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда, поскольку он противоречит установленным по делу обстоятельствам.
Как видно по делу, Т., обращаясь за предоставлением муниципальной услуги, действовал как физическое лицо. Сведений о том, что Т. является представителем юридического лица, в материалах дела не имеется и таких доводов заявителем не приводилось.
При таких обстоятельствах указанное положение Регламента прав и свобод заявителя не нарушает, в связи с чем оснований для удовлетворения заявления в данной части у суда не имелось.
Подпунктом "ж" п. 2.7.2 раздела 2.7 Регламента предусмотрено, что к заявлению о предоставлении муниципальной услуги должна быть приложена заверенная копия паспорта физического лица (заявителя, представителя заявителя).
Признавая приведенное положение противоречащим закону суд указал, что оно не соответствует требованиям частей 1 и 2 статьи 44, части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", нарушает права заявителя.
Вместе с тем судом не учтено, что названные нормы не предусматривают обязанность гражданина обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.
В соответствии с ч. 6 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, положения пункта 2 части 1 настоящей статьи не распространяются на следующие документы, представляемые в форме документа на бумажном носителе или в форме электронного документа:
- документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, в том числе военнослужащих, а также документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина, лица без гражданства, включая вид на жительство и удостоверение беженца.
Поскольку паспорт физического лица является одним из документов удостоверяющих личность заявителя, позволяющим его идентифицировать, положения подпункта "ж" п. 2.7.2 Регламента о представлении его копии, действующему законодательству не противоречит, требования заявителя в указанной части не подлежали удовлетворению.
Пункт 1.2.1 раздела 1.2 Регламента определяет круг лиц, имеющих право на получение муниципальной услуги и устанавливает, что за ее предоставлением вправе обратиться физическое либо юридическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка и имеющее намерение осуществить архитектурно-строительное проектирование на принадлежащем ему земельном участке (далее - заявитель).
Признавая данную норму противоречащей требованиям закона, суд исходил из того, что она ограничивает круг лиц, имеющих право обратиться за предоставлением муниципальной услуги, наличием права на земельный участок и определенной целью (намерением осуществить архитектурно-строительное проектирование на принадлежащем ему земельном участке).
Судебная коллегия соглашается с выводом суда о несоответствии п. 1.2.1 требованиям закона в части слов: "имеющие намерение осуществить архитектурно-строительное проектирование на принадлежащем ему земельном участке".
Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.
В изложенной редакции п. 1.2.1 (в части приведенных слов) не может быть признан отвечающим критериям определенности.
Так, положениями ст. 43-46, 48, 50-53 Градостроительного кодекса РФ определены цели получения градостроительного плана и указано, что он является документом, наличие и соблюдение которого обязательно при осуществлении на земельном участке строительства и реконструкции объектов капитального строительства.
В этой связи дополнительное указание в Регламенте на намерение лица, имеющего право на получение муниципальной услуги, осуществить архитектурно-строительное проектирование, является излишним, вызывает неоднозначное толкование данной нормы, что служит самостоятельным основанием для признания такого акта недействующим.
Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о противоречии закону остальной части п. 1.2.1 Регламента.
Как указано выше, из системного толкования правовых норм, на противоречие которым оспариваемого пункта сослался суд, а также из положений ст. 51 Градостроительного кодекса РФ следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению физических или юридических лиц, к которым могут быть отнесены собственники, пользователи либо иные заинтересованные лица, имеющие намерения получить названную муниципальную услугу для последующей реализации ее результата (в данном случае получение и использование по назначению градостроительного плана земельного участка).
Понятие застройщика, который в силу положений названного Кодекса наделен правом использования по назначению градостроительного плана земельного участка в определенных целях, указано в п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Таким образом, для признания физического или юридического лица застройщиком в целях, установленных Кодексом, необходимо, чтобы такое лицо имело в собственности или на ином законном праве земельный участок, т.е. было его правообладателем.
Следовательно, названная в законе категория заявителей отнесена к правообладателям земельного участка
В этой связи обозначение в п. 1.2.1 Регламента круга лиц (физическое либо юридическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка), имеющего право на получение муниципальной услуги, требованиям закона не противоречит.
При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для признания данной части оспариваемой нормы противоречащей закону и недействующей.
Раздел 2.9 Регламента, также признанный судом противоречащим закону, устанавливает основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги.
Удовлетворяя заявление в этой части суд пришел к выводу о его несоответствии требованиям закона по тем основаниям что и подпункты "а", "б", "в", "г", "д" раздела 2.3 Регламента.
Данные выводы суда являются ошибочными, поскольку основаны на неправильном толковании закона.
Признавая противоречащими закону подпункты "а", "в", "г", "д" раздела 2.3 Регламента суд первой инстанции указал на то, что приведенными в решении правовыми нормами не предусмотрена обязанность гражданина, обратившегося за градостроительным планом, представлять иные документы, помимо тех, которые позволяют его идентифицировать и вступать для указанных целей во взаимодействие с иными органами. С указанным выводом согласилась и судебная коллегия.
Вместе с тем из содержания раздела 2.9, а также из содержания п. 2.7.1-2.7.3, 2.7.4-2.7.6 Регламента, на которые имеется ссылка в пункте "б" не следует, что приведенные в этом разделе нормы обязывают заявителя предъявлять дополнительные документы и взаимодействовать с иными органами, а устанавливают основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги.
Судом оставлено без внимания, что предоставление муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом, структура которого, в частности, должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги, который включает наличие исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8 статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ).
Признав раздел 2.9 регламента недействующим, суд первой инстанции в нарушение требований приведенной нормы закона, фактически исключил из Регламента его часть, которая в силу закона является обязательной в структуре административного регламента.
Сопоставив оспариваемые положения с актами большей юридической силы, судебная коллегия приходит к выводу, что рассматриваемая норма не противоречит федеральному законодательству и не допускает придаваемое заявителем толкование.
Так, пункты "а", "в", "г" раздела 2.9 Регламента в качестве исчерпывающих оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги называют:
- обращение с заявлением лица, не относящегося к категории заявителей (п. "а");
- отсутствие права на земельный участок или объект недвижимости, расположенный на нем (п. "в");
- предоставление документов, содержащих недостоверные сведения (п. "г").
Удовлетворяя заявление, суд не учел, что пункт "а" прав заявителя не нарушает, поскольку категории заявителей муниципальной услуги определены в п. 1.2.1 Регламента, который признан недействующим и не подлежащим применению лишь в части указания на намерение лица осуществить архитектурно-строительное проектирование на принадлежащем ему земельном участке.
Суд также оставил без внимания, что понятие "правообладатель земельного участка" соотносится с любыми правами на земельный участок, при отсутствии которых заявителю может быть отказано в предоставлении муниципальной услуги, в связи с чем подпункт "в" требованиям закона не противоречит.
В пункте "б" раздела 2.9 указано, что основанием для отказа в предоставлении услуги является непредставление документов, определенных пунктами 2.7.1-2.7.3, отвечающих требованиям п.п. 2.7.4-2.7.6 Регламента.
Признавая данный пункт противоречащим закону, суд не учел, что пунктами 2.7.1, 2.7.3 Регламента установлен заявительный характер предоставления муниципальной услуги и представление для этой цели документа, удостоверяющего личность заявителя, что в полной мере отвечает требованиям закона, по основаниям, приведенным выше в настоящем судебном постановлении.
Пункт 2.7.2, за исключением подпунктов "ж", "е", "к" признан судом недействующим, а следовательно, не может применяться, поэтому ссылка на него в разделе 2.9 Регламента, с учетом состоявшегося решения суда, закону не противоречит и не нарушает права заявителя.
Пункты 2.7.5-2.7.6 Регламента Т. не оспаривались, а в удовлетворении заявления в части признания недействующим подпункта "а" п. 2.7.4 заявителю было отказано. В этой связи ссылка на них в Регламенте не противоречит закону.
Нельзя согласится и с выводом суда о противоречии закону пункта "г" раздела 2.9 Регламента.
Отказ в предоставлении муниципальной услуги ввиду наличия недостоверных сведений в документах, представляемых заявителем для предоставления этой услуги, приведенный в пункте "г" раздела 2.9, основан на принципе правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленном в пункте 1 статьи 4 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и не может рассматриваться как нарушающий права заявителя.
Содержание раздела 2.9 Регламента в целом направлено на информирование заявителя и реализацию его права на обжалование отказа в предоставлении муниципальной услуги, в том числе досудебное (внесудебное), и, вопреки утверждению заявителя, его прав и законных интересов не нарушает.
Изложенное свидетельствует о том, что все приведенные положения раздела 2.9, с учетом состоявшегося решения о признании отдельных положений оспариваемого акта недействующими, требованиям закона соответствуют.
При таких обстоятельствах оснований для признания раздела 2.9 Регламента противоречащим закону у суда не имелось, решение в данной части не может быть признано законным и обоснованным.
С учетом изложенного решение суда в части признания противоречащими закону и недействующими пункта 1.2.1 раздела 1.2 в части слов "за предоставлением муниципальной услуги вправе обратиться физическое либо юридическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка", подпункта "б" раздела 2.3, подпункта "ж" пункта 2.7.2 раздела 2.7, раздела 2.9 Регламента подлежит отмене, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении данной части заявления.
Поскольку решение суда частично отменено и изменено, абзацы второй и четвертый резолютивной части решения необходимо изложить в новой редакции.
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 9 апреля 2014 года в части признания противоречащими закону и недействующими пункта 1.2.1 раздела 1.2 в части слов "за предоставлением муниципальной услуги вправе обратиться физическое либо юридическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка", подпункта "б" раздела 2.3, подпункта "ж" пункта 2.7.2 раздела 2.7, подпункта "а" пункта 2.7.4 раздела 2.7, раздела 2.9 Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 20.09.2010 № 1849, - отменить, приняв по делу в указанной части новое решение, которым Т. в удовлетворении заявления в данной части - отказать.
То же решение в части признания противоречащим закону и недействующим приложения № 1 к Административному регламенту предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденному постановлением Администрации города Костромы от 20.09.2010 № 1849 изменить, признав указанное приложение № 1 противоречащим закону и недействующим в части, возлагающей на заявителя муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, обязанности предоставления документов, указанных в п.п. 1-5, 7, 8 приложения к форме заявления заявителя, являющегося физическим лицом.
Абзацы второй и четвертый резолютивной части решения изложить в новой редакции следующего содержания:
Признать противоречащими закону и недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу следующие положения Административного регламента предоставления Администрацией города Костромы муниципальной услуги по оформлению градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 20.09.2010 № 1849:
- пункт 1.2.1 раздела 1.2 в части слов "имеющее намерение осуществить архитектурно-строительное проектирование на принадлежащем ему земельном участке";
- подпункты "а", "в", "г", "д" раздела 2.3;
- подпункты "а", "б", "в", "г", "з", "и" пункта 2.7.2 раздела 2.7;
- приложение № 1 в части, возлагающей на заявителя муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, обязанности предоставления документов, указанных в п.п. 1-5, 7, 8 приложения к Форме заявления о выдаче градостроительного плана заявителя, являющегося физическим лицом.
Обязать Администрацию г. Костромы опубликовать решение суда в части признания противоречащими закону указанных положений вышеприведенного нормативного акта в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании "Костромские ведомости".
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя Администрации г. Костромы М. и представителя Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации г. Костромы В. - без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------