КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 июня 2014 г. по делу № 2-12/2014

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Д. о признании недействующим постановления администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а "О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а",

установил:

Постановлением администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а утвержден Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка.
Постановлением администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а "О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а" были внесены изменения в Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, согласно которым в пункте 7 в подпункте 7 слова "(договор займа)" и в подпункте 8 слова "(ипотечный заем)", "(договор займа)" были исключены. В результате указанных изменений в перечень документов, необходимых для предоставлений социальной выплаты, указанных в подпунктах 7 и 8 пункта 7 Порядка, входят кредитный договор и договор об ипотеке, прошедший государственную регистрацию в установленном порядке (если предоставлен ипотечный кредит и кредитный договор не содержит обязательство, обеспеченное ипотекой).
Данное постановление было официально опубликовано в газете "Северная правда" 19 марта 2014 года № 23.
Д. обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а "О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а", сославшись на то, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает его право на улучшение жилищных условий, поскольку в соответствии с Порядком предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, действующим в редакции оспариваемого им постановления, право получения социальной выплаты предоставляется лишь тем гражданам, которые оформили ипотечный жилищный кредит в банке (кредитной организации), исключается возможность получения социальной выплаты гражданами, оформившими ипотечный заем в иных юридических организациях, не являющихся кредитными.
В судебном заседании Д. поддержал заявленные требования.
Представитель администрации Костромской области С. с заявлением Д. не согласен, пояснил, что оспариваемое постановление принято в целях приведения нормативного правового акта Костромской области - постановления администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а, которым утвержден Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, в соответствие с Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-ЗКО "О социальной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка". Данный Закон регулирует отношения, связанные с предоставлением социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием ипотечных жилищных кредитов гражданам РФ при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, постоянно проживающим на территории Костромской области. Постановление администрации лишь определяет механизм предоставления указанных социальных выплат. Расходы, связанные с реализацией указанного Закона, относятся к расходным обязательствам Костромской области и финансируются за счет средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете. Костромская область, финансируя за счет своего бюджета меры социальной поддержки, вправе самостоятельно определять условия их предоставления. Законом Костромской области установлено, что оформление ипотечного жилищного кредита является одним из необходимых условий возникновения права на однократное получение социальной выплаты, возможность предоставления социальной выплаты на основании заключенного договора займа Законом не предусмотрена. Определяя такое условие получения социальной выплаты, администрация Костромской области действовала в пределах предоставленных полномочий.
Представитель департамента социальной защиты населения, опеки и попечительства Костромской области Е. с заявлением Д. не согласна, пояснила, что Костромская область, финансируя за счет своего бюджета меры социальной поддержки, вправе самостоятельно определять условия их предоставления. Одним их необходимых условий предоставления социальной выплаты является оформление ипотечного жилищного кредита, возможность предоставления социальной выплаты на основании заключенного договора займа Законом не предусмотрена. В связи с этим и были внесены оспариваемым Д. постановлением изменения в постановление администрации Костромской области № 81-а. Оформление ипотечного жилищного кредита позволяет обеспечить соблюдение прав многодетных семей, а также эффективно отслеживать целевое использование денежных средств областного бюджета.
Представитель департамента финансов Костромской области К. с заявлением Д. также не согласна, пояснила, что Костромская область в соответствии с действующим законодательством имеет право устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. В отсутствие федерального регулирования законодатель субъекта РФ вправе определять порядок и условия предоставления за счет собственных средств мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Возможность получения социальной выплаты обусловлена наступлением в совокупности перечисленных в Законе условий, одним из условий возникновения права на социальную выплату является оформление ипотечного жилищного кредита. Использование ипотечного жилищного кредита является лишь способом предоставления меры социальной поддержки, основанным на принципах обеспечения целевого, результативного и эффективного использования бюджетных средств. Оспариваемое постановление само по себе не нарушает прав заявителя, поскольку не исключает возможность применения иных норм федерального законодательства, в том числе получение жилого помещения по договору социального найма.
Представитель управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области Б. требования Д. не признала, пояснила, что в результате принятия администрацией Костромской области оспариваемого постановления указание в перечне документов, необходимых для предоставления социальной выплаты, в подпунктах 7 и 8 пункта 7 Порядка предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка исключительно кредитного договора, а также договора об ипотеке, прошедшего государственную регистрацию в установленном порядке, приводит к наличию завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Однако данное постановление принято в целях приведения нормативного правового акта в соответствие с Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО, который и подлежит корректировке. Оснований для признания оспариваемого постановления недействующим в настоящее время не имеется, поскольку он соответствует региональному законодательству.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Рыловой Т.В., полагавшей, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО "О социальной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка" в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих троих и более детей предусмотрено предоставление социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием ипотечных жилищных кредитов.
В целях реализации указанного выше Закона Костромской области постановлением администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а был утвержден Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием ипотечных жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка.
В связи с необходимостью приведения нормативного правового акта Костромской области в соответствие с Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО постановлением администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а были внесены изменения, в частности, в Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, согласно которым в пункте 7 в подпункте 7 слова "(договор займа)" и в подпункте 8 слова "(ипотечный заем)", "(договор займа)" были исключены.
В результате внесения указанных изменений в перечень документов, необходимых для предоставления социальной выплаты, указанных в подпунктах 7 и 8 пункта 7 Порядка, включены кредитный договор и договор об ипотеке, прошедший государственную регистрацию в установленном порядке (если предоставлен ипотечный кредит и кредитный договор не содержит обязательство, обеспеченное ипотекой).
В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
Согласно статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В силу статьи 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Анализ приведенного законодательства свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать своими законами и иными нормативными правовыми актами расходные обязательства по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенным из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, за счет средств собственных бюджетов.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений приведены в ст. 13 Жилищного кодекса Российской Федерации. При этом указанным органам предоставлено право на использование бюджетных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений (п. 2 ст. 2 ЖК РФ).
Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право на установление за счет собственных средств дополнительных мер социальной поддержки семей, имеющих детей (п. 2 ст. 1).
Таким образом, социальные выплаты, по поводу которых возник спор, являются мерой дополнительной поддержки граждан при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, или, иными словами льготой, предоставляемой за счет средств субъекта Российской Федерации, для улучшения жилищных условий указанной категории граждан.
Поскольку предоставление мер социальной поддержки граждан, о которых идет речь в данном случае, является расходным обязательством Костромской области, субъект Российской Федерации, определяя порядок и условия их предоставления, а также, изменяя их, реализовал предоставленные ему федеральным законодательством полномочия в области жилищных отношений и социальной поддержки граждан.
Доводы Д. о том, что исключение из указанного перечня документов договора займа, а из подпункта 8 пункта 7 слов "(ипотечный заем)" и "(договор займа)" нарушает его права на получение социальной выплаты, поскольку обжалуемым постановлением администрации право получения социальной выплаты предоставляется лишь тем гражданам, которые оформили ипотечный кредит в банке (кредитной организации), соответственно исключается возможность получения социальной выплаты гражданами, оформившими ипотечный заем не в банке (кредитной организации), а в ином юридическом лице, несостоятельны, поскольку данным постановлением установлен лишь порядок предоставления социальной выплаты.
Условия предоставления социальной выплаты гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка регламентированы Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-ЗКО. Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 2 данного Закона право на получение социальной выплаты предоставляется гражданам, указанным в данном Законе, при условии оформления ипотечного жилищного кредита.
Д., обосновывая свое заявление, сослался на положения Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 года № 28, которой определено, что долгосрочный ипотечный жилищный кредит - это кредит или заем, предоставленные на срок 3 года и более соответственно банком (кредитной организацией) или юридическим лицом (некредитной организацией) физическому лицу (гражданину) для приобретения жилья под залог приобретаемого жилья в качестве обеспечения обязательства. Указанное, по мнению заявителя, свидетельствует о том, что Закон Костромской области, устанавливая право на получение социальной выплаты при условии оформления ипотечного жилищного кредита, имел в виду в том числе, и при условии оформления договора займа.
С указанными доводами согласиться нельзя, поскольку данной Концепцией определены основные цели и принципы формирования системы ипотечного жилищного кредитования, намечены конкретные направления совершенствования законодательной и нормативной базы ипотечного кредитования на федеральной уровне, а также на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и т.д.
При этом, действительно, Концепцией предусмотрено, что помимо банков (кредитных организаций) в качестве кредиторов могут выступать иные юридические лица, однако к ним в соответствии с данной Концепцией могут быть отнесены только те, которые в установленном законом порядке вправе предоставлять заемщикам ипотечные кредиты (займы), а именно фонды поддержки и развития жилищного строительства, кредитные союзы и т.д.
Как пояснила в судебном заседании представитель департамента финансов Костромской области К., в рамках организации системы ипотечного кредитования в Костромской области создано ОАО "Костромской ипотечный оператор", однако в настоящее время данное ОАО осуществляет свою деятельность только по программе "Поддержка специалистов в ипотечном жилищном кредитовании". В связи с этим Закон Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-ЗКО предусматривает в качестве условия предоставления мер социальной поддержки исключительно оформление ипотечного жилищного кредита, но не займа. В случае расширения сферы деятельности ОАО "Костромской ипотечный оператор" и распространения ее на кредитование иных категорий граждан, в частности, на граждан при рождении третьего и последующего ребенка, возможно изменение Закона Костромской области.
Указанные пояснения подтверждаются положениями государственной программы Костромской области "Стимулирование строительства жилья и обеспечение доступным и комфортным жильем граждан в Костромской области", утвержденной постановлением администрации Костромской области от 26 декабря 2013 года № 587-а.
Кроме того, Концепция дает только лишь определение ипотечного жилищного кредита.
Однако понятие договора займа и договора кредита, соответственно, содержание и структурный состав последних, характер регулируемых ими правоотношений определяется нормами гражданского законодательства и в первую очередь положениями главы 42 Гражданского кодекса РФ. Наличие общих признаков, характеризующих кредитные обязательства, позволило объединить договоры займа и кредита в одну главу. Однако данные договоры имеют и существенные различия. Так, кредитный договор предусматривает наличие особого кредитора - банк или кредитная организация; кроме того, он всегда возмездный (ст. 819 ГК РФ), в то время как договор займа возможен и на условиях безвозмездности (ст. 807 ГК РФ). Указанными различиями и объясняется все же раздельное регулирование отношений, вытекающих из договоров займа и кредита.
При таких обстоятельствах суд полагает, что Закон Костромской области № 197-4-ЗКО, предусматривающий в качестве условия предоставления мер социальной поддержки гражданам при рождении третьего или последующего ребенка оформление ипотечного жилищного кредита, не распространяет свое действие на случаи оформления ипотечного жилищного займа.
Представители заинтересованных лиц в суде пояснили, что возможность получения социальной выплаты обусловлена наступлением в совокупности перечисленных в Законе условий, одним из условий возникновения права на социальную выплату является оформление ипотечного жилищного кредита, возможность предоставления социальной выплаты на основании заключенного договора займа Законом области не предусмотрена.
Указанная позиция подтверждается пояснительной запиской к Закону Костромской области от 19 марта 2014 года № 500-5-ЗКО "О внесении изменений в статью 2 Закона Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО "О социальной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка", согласно которой необходимо предусмотреть возможность оформления ипотечного жилищного кредита не только в банке, но и в иной кредитной организации, в связи с чем в Закон были внесены соответствующие изменения.
Оспариваемые заявителем нормы не содержат каких-либо неоднозначных и двусмысленных положений, исключение из перечня документов, необходимых для предоставления социальной выплаты, договора займа, а также из подпункта 8 п. 7 данного постановления слов "(ипотечный заем)" и "(договор займа)" было обусловлено необходимостью приведения нормативного правового акта Костромской области в соответствие с Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО, которым не предусмотрена возможность предоставления социальной выплаты на основании заключенного договора займа, в связи с чем постановление администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а соответствует положениям федерального и регионального законодательства.
Ссылка Д. на экспертное заключение управления Министерства юстиции РФ по Костромской области, которым установлен коррупциогенный фактор в оспариваемом постановлении, несостоятельна, поскольку данное обстоятельство не может служить безусловным основанием к признанию таких норм недействующими, так как согласно статьям 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится федеральным органом исполнительной власти при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Заключения таких экспертиз носят рекомендательный характер.
Доводы Д. о нарушении его жилищных прав, поскольку он намерен оформить ипотечный жилищный заем не в кредитной организации, а у работодателя, и воспользоваться социальной выплатой, однако внесенные оспариваемым постановлением изменения в Порядок предоставления социальной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения с использованием жилищных кредитов гражданам при рождении (усыновлении, удочерении) третьего или последующего ребенка, лишили его права на получение указанных мер социальной поддержки, несостоятельны, поскольку свидетельствуют в первую очередь о несогласии с Законом Костромской области от 5 октября 2007 года № 197-4-ЗКО, которым не предусмотрена возможность предоставления социальной выплаты на основании заключенного договора займа.
Кроме того, Д. не лишен возможности самостоятельно выбрать другие способы реализации прав граждан, имеющих трех и более детей, на жилище, которые установлены как федеральным, так и региональным законодательством: путем получения жилого помещения по договору социального найма, путем предоставления в упрощенном порядке земельного участка под строительство жилья и т.д.
Изложенное свидетельствует о том, что принятие постановления от 13 марта 2014 года № 67-а "О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а" не может быть истолковано как противоречащее федеральному законодательству и нарушающее права заявителя на улучшение жилищных условий.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом этого суд полагает, что заявление Д. удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. 194, 198 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Д. о признании недействующим постановления администрации Костромской области от 13 марта 2014 года № 67-а "О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 27 февраля 2009 года № 81-а" оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Костромской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------