КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 декабря 2014 г. по делу № 3-30/2014

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Р. о признании недействующим подпункта 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области", утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а,

установил:

Постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а утвержден Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области" (далее - Порядок).
Данное постановление было официально опубликовано в издании "СП - нормативные документы", № 52, 14 декабря 2012 года.
Пунктом 8 Порядка предусмотрены случаи снятия с учета граждан, принятых на учет в целях предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области".
Подпунктом 4 пункта 8 Порядка установлено, что гражданин, принятый на учет, подлежит снятию с учета в случае прекращения оснований для отнесения заявителя к категориям лиц, перечисленных в статье 3 Закона № 672-4-ЗКО.
Р. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим подпункта 4 пункта 8 Порядка.
В обоснование указала, что Законом Костромской области от 21 октября 2010 г. № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области" определены категории граждан, имеющих право на однократное получение в собственность бесплатно земельных участков. К ним, в частности, отнесены граждане, имеющие на момент подачи заявления о предоставлении в собственность земельного участка троих и более детей, в том числе старше 18 лет, обучающихся по очной форме обучения в образовательных учреждениях или проходящих военную срочную службу по призыву, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет.
Основания для снятия с учета граждан, имеющих право на предоставление земельных участков, предусмотрены пунктом 8 Порядка, в соответствии с которым она была незаконно снята с учета в связи с достижением ее дочерью возраста 23 лет.
Полагает, что поскольку основания для принятия на учет граждан, имеющих право на предоставление земельных участков, предусмотрены Законом Костромской области от 21 октября 2010 г. № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области", этим же Законом должны быть установлены и основания для снятия граждан с такого учета.
В связи с изложенным считает не соответствующим статье 10 Конституции РФ, Закону Костромской области от 21 октября 2010 г. № 672-4-ЗКО, ст. 28 Устава Костромской области подпункт 4 пункта 8 Порядка, как предусматривающий возможность для органа исполнительной власти (администрация Костромской области) своим постановлением устанавливать перечень оснований (случаев) для снятия граждан с учета, подменяя тем самым законодательный орган.
В подтверждение нарушенных прав Р. ссылается на снятие ее с указанного учета 7 июля 2014 года главой Костромского муниципального района со ссылкой на оспариваемую норму.
В судебном заседании Р. поддержала заявленные требования по изложенным выше основаниям.
Представитель администрации Костромской области С. с заявлением Р. не согласился, пояснил, что постановление администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а, которым утвержден Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области", определяет процедуры учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков, принято в целях реализации указанного Закона и не влияет на принятие решения об отказе в предоставлении земельных участков, поскольку такого основания для отказа, как снятие с учета, не содержится в Перечне, утвержденном постановлением администрации Костромской области от 1 сентября 2011 г. № 321-а.
Согласно п. 4 Перечня неотнесение гражданина к категории граждан, указанных в ч. 1 ст. 3 Закона, является основанием для отказа в предоставлении земельного участка и основанием для отказа в принятии на учет.
Поскольку заявители, не относящиеся к указанной в ст. 3 Закона категории, не могут стоять на предусмотренном Законом учете и не имеют права на предоставление земельного участка, следовательно, ранее поставленные на учет заявители при прекращении оснований для отнесения их к категории лиц, перечисленных в ст. 3 Закона, подлежат снятию с учета.
Таким образом, снятие граждан с учета не может рассматриваться как процедура, не относящаяся к Порядку учета и рассмотрения заявления граждан, полномочия на определение которой прямо предоставлены администрации Костромской области абзацем 2 пункта 5 ст. 3 Закона.
В случае признания оспариваемой нормы недействующей граждане, не относящиеся к категориям, указанным в ст. 3 Закона, не могут быть сняты с учета, но в то же время предоставление им земельных участков будет противоречить действующему законодательству. В связи с указанными обстоятельствами подпункт 4 п. 8 Порядка содержит оспариваемую заявителем норму.
Поэтому утверждение заявителя о противоречии отдельных положений названного постановления требованиям действующего законодательства, а также ст. 28 Устава Костромской области является несостоятельным, администрация Костромской области при их принятии не вышла за пределы предоставленных Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО полномочий по определению Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан.
Представитель Костромской областной Думы Г. считает заявление необоснованным по тем же основаниям, что и представитель администрации Костромской области. Дополнительно пояснила, что в случае отсутствия в постановлении администрации Костромской области оспариваемого положения имела бы место правовая неопределенность, поскольку лица, принятые на учет, не могли быть сняты с указанного учета, но в то же время в предоставлении земельных участков при решении этого вопроса им было бы отказано.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К. с требованиями заявителя не согласна, пояснила, что гражданин в соответствии с Порядком учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО, принимается на учет по результатам рассмотрения поступившего от него заявления и прилагаемых к нему документов. Таким образом, основанием для принятия на учет гражданина является заявление (в котором указывается категория из числа лиц, установленных законом) и соответствующие документы.
Абзацем 3 части 5 ст. 3.1 Закона предусмотрено, что перечень документов, необходимых для предоставления земельных участков в собственность бесплатно, порядок учета и рассмотрения заявлений определяются постановлением администрации Костромской области.
Таким образом, региональный законодатель делегировал администрации Костромской области право по установлению оснований для постановки на учет граждан. С учетом изложенного полагает, что основания для постановки на учет установлены постановлением администрации Костромской области, а не Законом.
В материалах дела имеются письменные объяснения по существу заявления от всех заинтересованных лиц.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Р.Т., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Разрешая заявленные Р. требования, суд учитывает, что в силу подпунктов "в", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).
Одним из основных принципов земельного законодательства, состоящего из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и изданных в соответствии с ними региональных актов земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется за плату.
Вместе с тем федеральный законодатель в абзаце втором указанного пункта предусмотрел право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, из анализа приведенных правовых предписаний следует, что федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований и условий для бесплатного предоставления земли гражданам, имеющим трех и более детей, исключительно законодателю субъекта Российской Федерации, установив форму соответствующего правового акта - закон субъекта Российской Федерации.
Во исполнение указанных норм на территории Костромской области принят и действует Закон Костромской области от 21 октября 2010 г. № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области" (далее - Закон), которым установлены случаи бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Костромской области, муниципальной собственности, а также находящихся на территории Костромской области земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с ч. 5 ст. 3.1 Закона (в ред. Закона Костромской области от 13.07.2012 № 268-5-ЗКО) граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность бесплатно для целей индивидуального жилищного строительства в случае, указанном в части 1.1 статьи 3 настоящего Закона, представляют (направляют) заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации.
В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Перечень документов, необходимых для предоставления земельных участков в собственность бесплатно, порядок формирования перечня земельных участков, порядок учета и рассмотрения заявлений и основания для отказа в предоставлении земельных участков определяются постановлением администрации Костромской области.
В целях реализации указанного Закона постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 г. № 514-а утвержден Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области".
Пунктом 8 Порядка предусмотрены случаи для снятия с учета граждан, имеющих право на предоставление земельных участков.
В частности, в соответствии с подпунктом 4 пункта 8 Порядка гражданин, принятый на учет, подлежит снятию с учета в случае прекращения оснований для отнесения заявителя к категориям лиц, перечисленных в статье 3 Закона.
Анализ оспариваемых положений нормативного правового акта приводит к выводу о том, что утвержденный постановлением администрации Костромской области Порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области" относится к исполнению субъектом Российской Федерации переданных ему Российской Федерацией полномочий по определению случаев и порядка приобретения многодетными гражданами земельных участков бесплатно.
Возражения представителей заинтересованных лиц относительно удовлетворения заявления по своей сути сводятся к тому, что определение оснований для снятия с учета многодетных граждан, состоящих на таком учете в целях бесплатного приобретения земельных участков, является элементом процедуры учета и рассмотрения указанных заявлений, а полномочия по установлению этой процедуры делегированы администрации Костромской области Законом Костромской области от 21.10.2010 № 672-4-ЗКО.
Однако такая позиция заинтересованных лиц не может быть принята судом как основанная на ошибочном толковании норм материального права.
Как следует из пункта 1 Порядка, он определяет процедуры учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков.
Из анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих аналогичные земельные правоотношения с иными категориями граждан, следует, что под порядком предоставления бесплатно земельных участков в собственность многодетным семьям следует понимать последовательность действий, совершаемых сторонами земельных правоотношений, при наличии установленных законом субъекта Российской Федерации обстоятельств, результатом которых является приобретение многодетной семьей земельного участка в собственность бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства.
Таким образом, поскольку конечной целью учета названной категории лиц является приобретение либо отказ в приобретении земельного участка, определение оснований (случаев) для постановки на такой учет граждан, имеющих право на предоставление земельных участков, и снятия с указанного учета является элементом порядка предоставления земельного участка, а не элементом процедуры учета и рассмотрения заявлений, как ошибочно полагают представители заинтересованных лиц.
Процедура учета и рассмотрения заявлений многодетных граждан не определяет и не устанавливает оснований приобретения прав на земельный участок, составной частью которых являются основания (случаи) для постановки и снятия граждан с учета, поскольку названная процедура должна осуществляться в соответствии с установленными основаниями.
При таких обстоятельствах подпункт 4 пункта 8 Порядка принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, а должен быть урегулирован законом субъекта Российской Федерации.
3 декабря 2014 года Костромской областной Думой принят Закон Костромской области от 11.12.2014 № 611-5-ЗКО "О внесении изменений в статью 3.1 Закона. В абзац второй части 5 статьи 3.1 Закона внесено изменение: после слов "порядок учета и рассмотрения заявлений" абзац дополнен словами ", а также основания для снятия граждан с учета" (опубликован в системе официального опубликования правовых актов в электронном виде 12.12.2014, вступает в силу через десять дней после для его официального опубликования).
Однако внесение указанных дополнений не может свидетельствовать о придании законности оспариваемому подпункту 4 пункта 8 Порядка, поскольку не устраняет вышеуказанных нарушений, выразившихся в несоблюдении требований федерального законодателя к форме (виду) правового акта.

Приходя к указанным выводам, суд учитывает также и то обстоятельство, что основания для постановки указанной категории граждан на учет в целях предоставления земельного участка идентичны случаям предоставления земельного участка и установлены региональным законодателем в статье 3 Закона Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО, что в полной мере соответствует требованиям ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации.
Ссылка заинтересованных лиц на то, что оспариваемая заявителем норма постановления администрации Костромской области принята во исполнение положений ст. 3.1 Закона Костромской области № 672-4-ЗКО, предоставляющих администрации области право устанавливать перечень оснований для снятия с учета указанной категории граждан, соответствует Уставу Костромской области, является несостоятельной.
В соответствии со ст. 29 Устава Костромской области администрация Костромской области осуществляет на всей территории Костромской области исполнительно-распорядительную деятельность по реализации полномочий Костромской области по предметам ведения Костромской области и полномочий Костромской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области.
Полномочия администрации Костромской области устанавливаются федеральными законами, Уставом Костромской области и законами Костромской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
Между тем Уставом Костромской области, а также Законом Костромской области от 18.07.2002 № 68-ЗКО "О разграничении полномочий между органами государственной власти Костромской области в сфере регулирования земельных отношений" к полномочиям администрации Костромской области не отнесены вопросы по принятию положений о порядке предоставления земельных участков многодетным гражданам бесплатно (ст. 4), полномочиями по определению случаев бесплатного предоставления земельных участков наделена Костромская областная Дума (ст. 3).
В связи с изложенным суд не соглашается с доводами заинтересованных лиц о том, что оспариваемое правовое предписание принято администрацией Костромской области в пределах предоставленных ей полномочий.
Кроме того, суд считает, что оспариваемая заявителем норма не отвечает и требованиям правовой определенности и ясности.
Из содержания ч. 5 ст. 3.1 Закона Костромской области № 672-4-ЗКО следует, что она устанавливает порядок учета и рассмотрения заявлений граждан, указанных лишь в части 1.1 ст. 3 Закона, т.е. обратившихся с заявлением о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства.
Однако, как следует из частей 1.1 и 1.2 ст. 3 названного Закона, он определяет порядок бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьями не только в целях индивидуального жилищного строительства, но и в целях ведения личного подсобного хозяйства, и все эти случаи объединены региональным законодателем в одно понятие "бесплатное предоставление земельного участка".
Между тем из текста оспариваемой нормы следует, что она предусматривает случаи снятия с учета граждан, вставших на него не только в целях приобретения земельного участка для индивидуального жилищного строительства (ч. 1.1 ст. 3 Закона), но и для личного подсобного хозяйства (ч. 1.2 Закона), для целей индивидуального жилищного строительства с предварительным предоставлением их в аренду (ч. 1.3 ст. 3 Закона).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что нормативные положения, устанавливающие основания (случаи) для снятия с учета многодетных граждан, поставленных на такой учет в целях реализации прав, предусмотренных ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации и Законом Костромской области № 672-4-ЗКО, могут быть урегулированы лишь нормативным правовым актом, принятым в форме закона субъекта Российской Федерации, а не постановлением органа исполнительной власти, в связи с чем оспариваемый заявителем подпункт 4 пункта 8 Порядка принят администрацией Костромской области с превышением предоставленных ей полномочий, а также не отвечает требованиям правовой определенности и ясности.
Как разъяснено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 17).
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (пункт 18).
Учитывая изложенное, суд считает, что несоблюдение формы акта, его издание в связи с этим с превышением органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации своих полномочий, а также несоответствие оспариваемого положения нормативного правового акта требованиям правовой определенности и ясности является достаточным основанием для удовлетворения заявления.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что подпункт 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области", утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а подлежит признанию недействующим.
Учитывая, что положения подпункта 4 пункта 8 названного Порядка применялись, и на их основании были реализованы права граждан, оспариваемая часть нормативного правового акта должна быть признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятом судебном решении после его вступления в законную силу в соответствии с частью 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежит опубликованию в системе официального опубликования правовых актов в электронном виде.
Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального а Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Р. удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения подпункт 4 пункта 8 Порядка учета и рассмотрения заявлений граждан, имеющих право на предоставление земельных участков в соответствии с Законом Костромской области от 21 октября 2010 года № 672-4-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Костромской области", утвержденного постановлением администрации Костромской области от 10 декабря 2012 года № 514-а.
Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в системе официального опубликования правовых актов в электронном виде.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------